中華民國總統府

公布日期：95年01月04日 號次：第6667號

中樞慶祝94年行憲、　國父紀念月會暨新任外交部駐貝里斯特命全權大使石定、駐查德共和國特命全權大使宋子正及駐聖文森國特命全權大使程豫台等3人宣誓典禮，於中華民國94年12月23日上午10時在總統府大禮堂舉行，　總統主持並監誓，副總統、中央與地方高級文武官員及民意代表等二百餘人與會，會中由國立臺灣大學國家發展研究所教授陳明通專題報告：「民主化臺灣新國家安全觀」（全文如后），典禮至10時55分結束。

民主化臺灣新國家安全觀

總統、副總統、五院院長、各位長官，大家好：
非常榮幸能受邀來報告「民主化臺灣新國家安全觀」，這個題目剛好與個人最近與一群學界的朋友，所撰寫的一本書同名。為什麼要寫這樣的一本書，並以這樣的主題，來進行今天的專題報告呢？最主要是個人一直認為，國家安全猶如一個人的人身安全，是一個國家生存的根本，也是民眾安居樂業的保障，可以說是任何一個國家都必須高度重視的根本問題。過去威權統治時代，政治強人透過國家機關的教育與宣傳部門，強力灌輸人民他所設定的國家安全觀念，以及國家安全所面臨的嚴重威脅。誰是我們的敵人？我們的敵人在哪裡？用什麼方法在危害我們國家的生存與安全？我們應該如何反制？這些問題的答案全由政治強人說了就算，這種由上而下的「反共教育」，雖然遭受少數異議份子的批評甚至反對，也造成一定程度的「白色恐怖」政治冤獄，但是全國上下在這種「仇匪、恨匪」的氛圍中倒能團結一致，使中華民國能夠在臺灣「復興基地」屹立不搖數十年。
隨著臺灣的政治民主化以及自由化，結束了過去的威權統治，也去除了過去政治強人所設定的國家安全內容與威脅來源，各種政治思想及意見在臺灣社會不僅「百花齊放」，而且還是「大鳴大放」，政治是自由了，人權也獲得充分的保障，這是一種進步，也讓臺灣進入新興民主國家之林，整體的國家形象在國際社會有很大的改觀，更受到歡迎與肯定，但是國家安全的概念卻在多元化的意見中逐漸被淡化。
更令人意外的是，民主化後的臺灣，「國家安全」卻被認為是一種保守與負面的代名詞，在兩岸的交流政策中，如果誰提到應該考慮國家安全，就會有來自社會的批評聲音，即使政府部門為平衡兩岸交流的經濟利益與國家安全，採取「積極開放、有效管理」的穩當作為，也常常被批評為「意識形態治國」。更由於近年來臺灣內部嚴重的政治對立，使得國家安全的問題被漠視，臺灣所面臨的國家安全威脅亦被輕忽。但是一個國家真的不需要國家安全嗎？民主國家就可以免疫於國家安全的威脅嗎？我們真的沒有外來的敵人威脅嗎？相信答案是否定的。那麼，我們就必須重新把「國家安全」找回來。
如何重新把「國家安全」找回來？我們固然不能接受過去的方式，由政治強人來設定國家安全內容以及威脅來源，但是我們也不能同意當下的臺灣毫無國家安全的威脅，以及臺灣社會日趨淡薄的國家安全意識；我們不能同意「匪偽政權謀我日亟」的國共鬥爭論調，但也不能無視於北京當局剛剛通過的「反分裂國家法」，企圖借「反台獨」之名以非和平的手段達到統一臺灣的目的。既然我們是一個民主國家，什麼是我們所需要的國家安全？我們的國家安全威脅來源在哪裡？我們如何消除威脅確保國家安全？這些都應該可以充分討論的事。特別是近年來恐怖主義的攻擊接連不斷、SARS、禽流感等全球性疫病的盛行，國家安全的內容已在傳統軍事安全概念外，增添了不少非傳統安全概念的新頁。政府部門應該提出他們的理念與政策，民間社會也可以說出他們的想法與作為，最後雙方能夠達到共識，共同來維護臺灣的國家安全，這才是民主國家確保國家安全之道。
基於這樣的理念，個人年初邀集相關的學者專家，組織了一個「臺灣安全研究小組」，希望為民主化後的臺灣找回國家安全的重視與共識，經過研究小組半年多來的努力，現已將研究成果出版成書，呈獻給國人，並虛心接受各界的批評與指教。
在書中的一開始，個人特別提出了「重塑民主臺灣的國家安全思維」的呼籲，介紹了國家安全的概念與新的內涵，包括：（一）國家生存不受威脅。（二）國家領土完整，不受任何侵犯。（三）人民生命與財產的安全。（四）政治獨立和主權完整，維持政府的正常運作。（五）維持經濟制度及發展的正常。（六）確保國家傳統生活方式不受外力干涉與控制。這是兼具傳統及非傳統國家安全議題的「新國家安全觀」。
而中共政權及北京當局是當前我國家安全威脅的主要來源。中國人大在今年3月所通過的「反分裂國家法」，仍然把臺灣定位為中華人民共和國的神聖領土，認為這塊領土所以沒能收回，是緣自於上一世紀國共內戰所遺留下來的「問題」，以此作為併吞台澎金馬、統治臺灣人民的合理性與正當性藉口，極力阻撓兩岸關係的正常化。除了持續粗暴地以有如黑暗勢力般的武力恫嚇臺灣人民及威脅亞太區域和平穩定外，更在外交上極盡所能，企圖「挖光」我邦交國，孤立窒息我國際生存空間。在經濟上，則大張旗鼓地鼓吹「中國市場論」，藉以吸納我高科技及各項產業加深赴大陸的投資；在政治及社會上，一方面利用臺灣政黨政治體質的不健全，以及社會多元化、媒體和言論自由泛濫的特質，對我朝野及民眾施以分化統戰，鼓吹「中國民族主義」與「和平崛起」，並一再污名化「民主臺灣」的價值，唱衰臺灣經濟，文攻武嚇，多管齊下，冀圖以戰逼談、以通促統、以和誘降；在海外，則運用「一國兩制，和平統一」的策略，在全球華人社會大肆宣傳「反獨促統」。這些種種作為的主要目的，不外是為了併吞台澎金馬、消滅中華民國政府，進而達到建立一個「統一的共黨中國」的最終目標。
這些內容在本書的第二章：呼籲正視當前國家安全的威脅與挑戰，第三章：思謀運用各種優勢與機會確保國家安全，第四章：剖析當前北京的對台策略，都有進一步的說明，敬請各位參閱。從第五章開始，研究小組提出了臺灣應有的國家安全思維與策略建議，包括：政治安全、外交與國際安全、經濟安全、社會安全、國土安全、環境安全、資訊安全等等。另外，由於軍事安全及兩岸安全，可說是當前國家安全的「重中之重」，因此我們單獨另列在第六及七章。由於時間的限制，謹簡要說明如下：
一、在政治安全方面。今天我們的政治安全所面臨的基本問題是，衝突而無妥協，歧見而無共識，朝野對抗而不合作。這些衝突、歧見與對抗不斷地表現在族群分歧、國家認同糾葛、統獨立場迴異與政黨競爭的重大政治議題上，使得政治紛擾不安，政府無法作出有效的決策，整個國家的治理能力明顯下降。事實上，兩千三百萬臺灣人民在這些議題上並非沒有交集共識，如果能夠以一種理性與冷靜的態度去分析，其實社會大眾的交集與共識是相當高的，只是在政治人物與媒體的操弄下，不斷地放大分歧與差異，忽略了共識與共同的廣大部分，讓人誤以為我們真的處在一個分裂的社會。因此研究小組在書中建議從四個方面來化解分歧，並進而建立共識：
（一）理解族群問題政治化與民主化過程中政黨政治的建立有關。
（二）建立以中華民國就是臺灣作為新的國家認同。
（三）重新調整傳統的國家觀代之以民主國家的國家觀。
（四）以「公民民族主義」化解「族群民族主義」的族群分歧，並鞏固新國家認同。
二、在外交與國際安全方面。臺灣在目前「一超多強」的國際權力結構下，雖然有其不可忽視的戰略地位，但卻無法像一般正常的國家一樣，活躍於國際社會。不僅世界上的主要國家與臺灣沒有邦交，在中國的「一個中國原則」以及美國的「一個中國政策」框架下，臺灣長年被阻絕於大部分以主權國家為參加要件的國際組織門外，例如聯合國及其所屬的「世界衛生組織（WHO）」等等，使臺灣的國家安全無法獲得「國際建制」（international regimes）的保障，必須仰賴國際強權的鼻息，令國人甚感無奈。但是我們也無須過於悲觀，如何在國際社會中確保我們的國家安全，其實有許多可以努力的地方。研究小組在書中分別就軍事安全、國際反恐行動聯盟、經濟安全、衛生安全等許多臺灣可以著力的地方，提出了我們的看法。
三、在經濟安全方面。目前臺灣所面臨的經濟安全威脅，在國內部分包括：經濟成長緩慢、投資與基礎建設不足、能源儲備明顯不夠、財富所得分配差距逐漸擴大、勞資關係對立不和諧、失業救濟等社會安全體系脆弱、金權政治與經濟倫理敗壞、政府財政逐年惡化、金融詐騙事件層出不窮，以及金融監理制度建立緩慢且未落實。在國際部分包括：全球經濟成長速度走緩、國際能源價格提高相對取得成本加大、京都議定書生效後對我的貿易障礙與制裁、被排除於東亞區域整合計畫、對大陸經濟依賴日深。
以上諸多經濟安全議題，實有賴政府部門及民間部門清楚的認知，共謀解決的辦法，更需要有新的思維與創意，才能提出有效的對策。個人在書中，特別以對大陸經濟依賴日深一事為例，說明此一現象已經造成國內的投資不足、產業空洞化、失業率居高不下等等威脅到國家安全的重大經濟事件，絕對不可等閒視之。回想過去臺灣經濟發展的歷程，從農業社會到進口替代、出口導向、到發展高科技產業，由於當時兩岸處於對峙與隔絕的狀態，臺灣在國際自由經濟體系有非常好的發展，成為亞洲四小龍之一，也在資本主義世界體系中建立了一定程度的經濟主體性，成為華勒斯坦（Immanuel Wallerstein）世界體系理論中，能夠跳脫邊陲國家命運的一個異例，尤其在半導體高科技產業上成為中心國家的一環。
但是自從1987年，兩岸打破了將近四十年的隔絕重新恢復往來以後，剛好碰上了中共結束了文化大革命，鄧小平上台推動社會主義的市場經濟改革，極力吸引包括台商等外國資金赴大陸投資，不僅改變了大陸的經濟結構，也改變了兩岸的經貿關係。由於中共的市場經濟改革，一開始是從經濟特區做起，後來又擴及沿海地區由南到北的開發區，在這些經濟特區與開發區中，提供了廉價勞動力及容易取得的土地，讓台商以過去所熟悉的中小企業發展模式去經營，使台商趨之若鶩，造成一波又一波台商「西進」的熱潮。相對於此時的臺灣經營環境，在經濟起飛後，勞動力已不再便宜，土地的取得也逐漸發生困難，再加上勞工及環保意識抬頭所帶來的抗爭，使廠商在臺灣面對新的經營困難因素，更催化了這股西進的熱潮。
根據兩岸經貿的數字統計顯示，目前臺灣對大陸經濟依賴的程度，已超出任何尋常國家的情形，更嚴重的是這種情形在未來幾年還會不斷地深化。對照著北京當局對臺灣所採取的經濟統戰策略是「以民逼官」、「以商圍政」，臺灣對大陸的經濟依賴已經不是一件單純的經濟事務，而是影響到國家安全的經濟安全議題。台商在「西進」大陸多年後，已逐漸忘卻了大陸以外的廣大世界市場，特別是臺灣在加入「世界貿易組織」後，世界市場所提供給台商的機會，幾乎沒有人好好地去開拓與運用。因此如何重新重視世界市場，是化解臺灣對大陸的經貿依賴，確保國家安全的重大經濟安全議題。個人在書中特別以最近我國蝴蝶蘭成功地銷往美國，並在世界的消費市場上，占有率已經超過三成為例，呼籲各界不要眼光中只有大陸市場，而忘卻了另有更大的世界市場在等著我們。
四、在社會安全方面。個人特別提出，所謂的「社會安全」最簡單而明瞭的定義是，一個國家的人民能否在他所生活的社會中「安居樂業」。「安居」的意義是，人民的生命、財產、以及居住環境能夠確保安全不受侵犯；「樂業」的意義是，人民要能夠有工作做，而且樂於工作。若進一步引伸到福利國家，「安居」的意義是，國家應該透過社會福利、全民健保、國民年金等制度，使人民的生活及健康有最起碼的保障；「樂業」的意義是，國家應該透過就業安定、失業救濟等制度，積極創造工作機會，保障工作穩定，同時如果人民失業，國家還能提供最起碼的經濟生活條件。社會安全是任何一個國家都必須重視的問題，在一般的情況下是屬於社會問題，但是在嚴重時，就會變成國家安全的議題。
目前影響臺灣人民「安居」的重大社會安全議題，首推社會治安，至於「樂業」問題，主要在失業問題。其實相對於其他國家，臺灣的失業率並不高，但是社會上充滿擔心失業的一種「集體相對剝奪感」，實在不是一件好事。雖然社會安全比起軍事安全、國土安全、政治安全、兩岸安全，其重要性並非最高，而社會安全中的社會治安問題，也不必一下子就無限上綱為國家安全問題；但是人民才是國家的根本，社會是人民的集合體，提供給人民許多重要的功能，社會安全如果出了問題，將腐蝕社會功能的運作，如此對人民、對國家都會造成極為不利的影響。
五、在國土安全方面。「國土安全」（Homeland Security）是一個新名詞，雖然其內涵包括不少既有的概念，例如民防、救災、公共安全等，但是完整概念的提出，則是在美國遭受「911」恐怖攻擊事件後，提出國土安全戰略報告，成立「國土安全部」，才有比較清晰的內涵以及職責分工，並為世界各國所仿效。
美國的國土安全概念主要是針對恐怖主義，以確保美國人民在其「家園（homeland）」自由而安全地生存；但是「臺灣」這塊兩千三百萬人共同的家園，它所遭受的安全威脅不僅僅止於恐怖主義，這種「非國家型態的國際暴力組織」的攻擊威脅，尚包括來自對岸的軍事威脅，一種「國家型態的國際組織」企圖以非和平的方式，解決它所認定的「臺灣問題」，此雖為國際社會所不容，但是我們卻不能不預先加以防範。另外，臺灣社會本身的人為災害，包括人與人之間、人運用自然環境之間所產生的災害，也應該是國土安全所關切的議題。因此本書中建議，我們的國土安全概念，應該包括底下幾項主要內容：
（一）情報的偵蒐及預警通報系統的建立。
（二）重大基礎建設的防護。
（三）入出國境的安全維護。
（四）維安及反恐機制的建立。
（五）自然及人為災害的救治。
六、在環境安全方面。我們所居住的「家園」－臺灣本來是一個美麗的島嶼，位於歐亞大陸板塊和太平洋板塊交匯處，地形富於變化，有雄偉的高山、陡峭的縱谷和連綿的平原，不但土質豐饒，而且氣候溫和，適合各種生物的成長。但是臺灣因為適合人類的生存，很快的成為冒險者的天堂和逃難者的新故鄉。像其他移民社會一樣，除了原住民族之外，大多數移入臺灣的漢人一開始並未把臺灣視為他們的原鄉或久居之地。也因此，他們的行為都表現出一種短期性和草莽性，對大自然的生態環境採取掠奪式的經營方式，依循叢林戰爭的生存法則打起游擊戰，雖然戰術靈活並且勇於冒險、創新，但是這種有機會就出手，打了就跑，用了就丟的掠奪式游擊戰，欠缺長期理性，無法對我們所生存的環境規劃出一套永續經營的整體戰略。結果今天我們所面對的生存家園是一塊「破碎的島嶼」，國土不斷的流失、海岸地帶逐年後退、地盤長年下陷洪水驅之不去、河川強力沖刷土石橫流、山林過度開發水土無法保持、地震頻傳土石鬆動岩體一再崩落、風雨不斷成災水資源卻逐漸匱乏、空氣嚴重污染酸雨揮之不去。
因此在本書中，我們建議依據「永續發展」的精神來尋求我們的環境安全，我們認為首先應該確立幾項國土規劃的原則：（一）天人間的平衡，（二）世代間的公平，（三）區域間的均衡，（四）族群間的和諧。根據上述的幾項原則，我們認為對於國土的開發利用，應該採取下列的發展策略：
（一）將國土劃定為禁止開發地區、限制發展地區與可發展地區。
（二）建立土地儲備制度及所有權與使用權分離制度。
（三）劃設原住民保留地供原住民使用。
（四）設立環境安全緩衝地帶並擬定國土復育計畫。
七、在資訊安全方面。所謂「資訊安全」依照經濟部標檢局所訂定的國家標準，對資訊安全所作的相關解釋與定義為：資訊對組織而言就是一種資產，和其它重要的營運資產一樣有價值，需要持續給予妥善保護。資訊安全的目的在確保資訊能持續運作不受各種威脅，即使受到侵害也能將營運損失降到最低，以獲得最豐厚的投資報酬率及商機等。因此，「資訊安全」的意義為：「保護資訊的機密性、完整性和可用性」。所謂「機密性」（confidentiality）指的是在確保只有經過授權的人才能存取資訊，「完整性」（integrity）指的是在保護資訊與處理方法的正確性和完整性，「可用性」（availability）指的是在確保經授權的使用者在需要時可以存取資訊及相關資產。
我國是一個資訊化很深的國家，資訊安全的必須由政府部門與民間部門共同維護，我們建議目前較迫切應採取的作為如下：
（一）政府部門作為
1.以電子化政府應用作業，帶動PKI（公開金鑰基礎建設）的廣泛應用。
2.加速SOC與ISAC機制的建置。
3.推動備援體系。
（二）民間部門作為
1.作為政府可信賴的優良合作（委外）夥伴。
2.提供政府可信賴的資訊安全產品與服務。
3.提供政府資通安全技術能量。
（三）政府部門與民間部門協同合作作為
1.重要民生基礎建設的資通安全防護。
2.辦理各項資通安全展覽與認知宣導。
3.辦理資通安全專業訓練課程。
4.資訊安全外部稽核與風險評估與控管。
八、在軍事安全方面。面對國際情勢與國內政局的變化，中國一波波有計畫、有步驟的文攻武嚇，以及國軍近年來的變革等，臺灣的國防安全不能沒有新思維與新作法。本書針對我國所處的戰略環境、軍事與非軍事威脅，以及因此交織而成對台海安全的影響，提出我們應該具有的國防思維：
（一）強化常規作戰的嚇阻能力。
（二）提升對非傳統安全威脅及不對稱戰的反制能力。
（三）戰力保持的重要性。
（四）海空優勢與地面決戰並重。
（五）反恐與不對稱作戰的整合。
基於上述的國防思維，研擬我的國防策略，本書提出以下幾個努力的方向：
（一）提昇全民國防。
（二）落實軍隊國家化。
（三）文人領軍。
（四）軍事互信機制。
（五）軍事採購與國防自主。
九、在兩岸安全方面。影響兩岸的安全有國際結構的因素、兩岸互動的因素、以及兩岸各自的內部因素，這些因素都非常的重要，而目前的兩岸關係，在這些因素錯綜複雜的影響下，可以說是「穩步前進」。但是國內外社會，長久以來總是批評政府的大陸政策「變來變去」，因此本書特別指出，其實民進黨政府的大陸政策有一套很清楚的戰略目標，而達到這項戰略目標的戰略規劃可以說相當地縝密、邏輯嚴謹與前後一致，若有所改變是為因應外在情勢環境所作的戰術調整，而非外界所批評的「變來變去」。
簡單來講，民進黨政府對兩岸關係的戰略目標是希望「兩岸關係正常化」，現階段重點為「和平發展、平等、互利、互信」。進行這項戰略目標的指導原則是：「善意和解、積極合作、永久和平」，而達到此一目標的政策是：
（一）凝聚國家定位共識：臺灣是主權獨立的國家，依憲法國號是中華民國。
（二）提出共存共榮願景：以歐盟統合模式作為兩岸未來全新的思維格局。
（三）建構邁向願景的過渡性安排：從經貿、文化的統合到政治統合新架構，包括：
1.協商兩岸和平穩定的互動架構。
2.發展經貿合作關係：積極開放，有效管理。
3.協助中國政治民主化：化解兩岸根本的矛盾。
本書希望國內外社會能夠對民進黨政府的大陸政策有如此的瞭解，化解不必要的疑慮，進而支持這樣的政策，如此相信可以確保兩岸的安全。
以上簡要說明，敬請各位先進指教，謝謝！
陳明通
現職：國立臺灣大學國家發展研究所教授
學歷：國立臺灣大學政治學博士
經歷：行政院大陸委員會特任副主委
美國哥倫比亞東亞所博士後研究員
專長及研究領域：
現階段大陸政策
比較派系政治研究
民主化與政治文化
選舉、投票行為與政治參與
本國憲法與公民教育
重要著作：
《派系政治與臺灣政治變遷》
《民主化臺灣新臺灣國家安全觀》