中華民國總統府

公布日期：94年10月05日 號次：第6653號

中華民國94年中樞紀念大成至聖先師孔子誕辰暨新任行政院政務委員兼行政院勞工委員會主任委員李應元、行政院秘書長卓榮泰、僑務委員會副委員長鄭東興及陳建仲、行政院農業委員會副主任委員林國華及行政院原住民族委員會副主任委員夷將．拔路兒等6人宣誓典禮，於中華民國94年9月28日上午10時在總統府大禮堂舉行，　呂副總統秀蓮女士主持並監誓，中央與地方高級文武官員及民意代表等二百餘人與會，會中由國立台灣大學法律系教授顏厥安專題報告：「國家認同與人權立國」（全文如后），典禮至10時50分結束。

國家認同與人權立國

─顏厥安─
一、序論
二、人權立國理念的不穩定結構
三、人權立國懷疑論
(一)保守主義
(二)自由主義
(三)左翼基進主義
(四)右翼基進主義
四、人權立國是否可能以及如何可能
(一)人權實踐歷史的不可獨佔性
(二)國家是壓迫人權的工具嗎？
(三)議會主義與多元社會真的會導致國家瓦解嗎？
(四)自由主義的挑戰最嚴苛？
五、幾個具體作法
(一)由具體問題與個案的論辯做起
(二)法規的基本權「積極」檢驗
(三)民進黨人權意識的再強化
(四)實施幾個亞洲第一的人權政策
六、結語
一、序論
今天我的演講主題是國家認同與人權立國。這是兩個大家耳熟能詳的概念。本來似乎也不需要多所闡述討論。但是，人權立國與國家認同兩者之間有何關係呢？如果要以人權立國，那是否要以「人權」來作為傳統國家認同對象的替代呢？而如果要往這個方向努力，那麼這個努力，與目前正在推動的台灣新憲法運動之間，又有什麼關係呢？
由於這些都是高度複雜的問題，不可能在一篇演講中做完盡的處理，因此今天只能在有限的篇幅與時間下，針對下面幾個問題提出一些分析與看法。1
二、人權立國理念的不穩定結構
人權立國的理念，包含了人權、國家（或國族，nation）與「立」，三大要素，不過我們很少注意到這當中包含了高度的不穩定性。
人權誕生於近代的自然權利論的思想，而自然權利論原本是個革命的理論。因為人權潛在地是要「挑戰」既有的政治社會秩序，因此是一種「解放」，甚至是一種「破壞」的力量。所以不論是要建立國家，國族，還是憲政秩序，人權都不是一個理想的選項。我們甚至可以誠實地說，「人權立國」此一理念無可避免帶有一種「悖論」(paradox)的性質，這當中不僅蘊含有緊張性，甚至是矛盾性。
但是人權立國的目標，是否因此就不可能了呢？倒也不盡然。不過如果我們願意一開始就誠實地面對人權立國的確帶有「不可能的任務」的性質，也許我們有機會為從人權理念的「破」，到國家建立或憲政奠立的「立」之間，做出更為深刻而長久的努力。而我個人認為，這當中的關鍵之一，可能正好在於國家認同與人權實踐的關連性。這也是下面要報告的重點。
三、人權立國懷疑論
首先要說明的，是政治思想對人權理念，乃至人權立國想法的可能質疑。
(一)保守主義
英國最有代表性的保守主義思想家艾德蒙．柏克(Edmund Burke)雖然支持北美殖民地的革命，卻反對法國的革命。因為他認為北美人民爭取的，是一種英國人固有的、傳統的權利，是英國殖蟀F府的暴政剝奪了他們的權利。但是法國革命訴諸的，卻是一種普遍抽象的，適用於所有人類的權利理念。柏克自認為非常尊重人民的權利，只是他把他所尊重的權利稱之為「真實的權利」(the real rights)，而非自然權利或人權。也就是說，柏克認為只有具體存在的，經由歷史承傳(inherited)而來的英國人、法國人、荷蘭人的權利，而沒有普遍的、抽象的人權。更不用說要以這種普遍人權來建立國家或新憲政，他認為這正是法國大革命的最大錯誤。
(二)自由主義
報告人相信，人權立國理念最主要的思想根據之一，就是自由主義的國家與人權理論2，但是我們卻不能忽略當中的一個精細差別。亦即，自由主義主張的是「為了」保障人權而立國或建立政府，而不是「以」人權保障來立國或建立政府。對自由主義來說，國家或政府，僅是一種工具，沒有什麼特別本質性、歷史性的意義。
因此也許對自由主義來說，為了保障人權，會促使人們產生動機，去建立一個保障人權的「政府」。但是卻也少了那麼一些「吸引力」，去促使人們產生對特定國家的認同。因為國家或政府，永遠都是侵犯人權的危險源，我們小心防範它來侵犯人權都來不及，又為何要認同它呢？而且既然人權是普遍的，因此「任何一個」能保障人權的政府，都可以是我們所「需要」的，但這到底是哪一個國家的政府，卻似乎變得毫不重要，我們也不需要因為需要某個政府，而去認同某個國家。因此「國家工具性」與「人權普遍性」，可說是自由主義國家觀的弱點。
(三)左翼基進主義
馬克思也認為法國人權宣言所揭櫫的人權理念，是一種抽象的、脫離現實的人權理念。馬克思雖然肯定美國革命是一場比較徹底的「政治」革命，所建立的體制比歐洲各國更為寬容。但是這場革命並沒有同時進行真正深刻的「社會」革命。因為政治性憲法體制，僅僅在公民身分上承認保障了「人人平等」，但是在真實的社會生活當中，富人與窮人，白人與黑奴或原住民，甚至男性與女性，都仍存在著極大的不平等。
馬克思的洞見正在於，建立在古典自由主義抽象人權理念之上（例如美國獨立宣言）的國家，必定只能抽象地肯定人民的政治公民權、自由權與財產權，卻無法真實地實踐保障人民社會生活的平等。因此國家不但不是保障人權的工具，反而是以宣稱保障人權來欺騙人民，實際上卻是保護既得利益者可以繼續剝削人民的壓迫工具。循此思路，人權立國的可能性，自然也就受到揚棄了。
(四)右翼基進主義
右翼基進思想家卡爾．施密特(Karl Schmitt)曾以民主與議會主義的矛盾來質疑自由主義體制。施密特認為，議會主義的公開性與討論，可以與最為分歧的多元主義社會相容，但是卻會高度地危及政治社群（國家）意志的凝聚與決斷。對施密特來說，如果人民主體內部有著極為根本的分歧，例如對於國家認同或國家總體目標的重大歧見，那麼這一群人根本無法形成有實質意義的民主政體。如果企圖把這個狀況導入「議會主義」之中，想以「公開性」與「討論」來加以解決，不但無從解決基本的分歧，反而會因為這兩個特色而把分裂更推向極致，導致國家的生存危機。
因此對施密特來說，自由主義的普遍人權理念思想，在一個有著極為根本政治信念分歧的社群中，不但無助於國家、政府或憲政體制的建立，反而正好有害於這個目標。因此他也是反對人權立國的。
四、人權立國是否可能以及如何可能
透過上面的說明，相信各位已經可以瞭解，甚至同意，為何我會認為人權立國幾乎是個不可能的任務。以下我將基於人權立國懷疑論的啟發以及對其的批評，簡要說明我對人權立國為何可能以及如何可能的觀點。
(一)人權實踐歷史的不可獨佔性
保守思想家柏克認為，真實的權利不是抽象的、形而上學的自然權利理念，而是各個具體國家內，經由歷史承傳下來的權利。
但是，當柏克批評法國，而肯定美國的時候，他卻忽略了北美與英國是兩個差異極大的地理空間與人文環境。北美十三州的人民，不可能擁有與英國本地人民完全相同的歷史記憶結構與條件。如果北美的人民可以宣稱是在恢復某種歷史承傳下來的權利，那世界上到底有什麼地方的人民完全不能夠做出同樣或類似的主張與宣稱呢？
這其中的關鍵觀念轉移在於：理念與歷史承傳，並非兩個對立，而是兩個互補的要素。法國人權宣言將人權普遍化為所有人的權利，除了帶有理念化的作用外，其實也帶有將特定歷史經驗（英國的、歐洲的）普世化的作用。在經歷了廿世紀的戰亂與全球化發展之後，我們更見證了此一普世化發展的必要性。因此人權實踐的歷史，不能由英國與美國所獨佔，而應該（事實上也已經）成為普遍人類的共同歷史背景。從這個角度來看，真實的權利與抽象的人權理念，並無根本差異。
(二)國家是壓迫人權的工具嗎？
共產主義實驗也許失敗了，但馬克思的基進主義批判，則還以各種不同的方式鮮活地存續在許多當代左翼的思想當中。而台灣目前的財團化與貧富兩極化現象，看在許多工運與社運團體眼中，恐怕還真的坐實了馬克思的見解。3
但是除非要革命廢除這整個體制，否則馬克思的批判提醒我們的重點是：不能讓貧富兩極化，不要低估貧富不均對憲政主義之傷害作用。更「憲法」底說，必須要努力深化實踐憲法第七條平等原則及其蘊含的社會正義（也是人權的一環），才不會讓越來越多的人民，陷入因為貧窮化而產生的妒恨循環之中。不正義的國家，是最讓人民痛恨的體制；也正是不正義，將點燃人權引信，產生巨大的破壞力。
(三)議會主義與多元社會真的會導致國家瓦解嗎？
很不幸的，台灣的當前處境，似乎正好呼應了施密特右翼基進主義所預見的狀況。藍綠陣營的分裂與對抗，相當明顯地是與國家認同、國家前景，以及國家總體目標的嚴重分歧落差有關。
但是我們卻必須在承認施密特理論洞見的前提下，艱辛地去維持議會主義在此等嚴重分歧情勢下的繼續存續。
一個具體的方向建議反而是：應該恢復強化國會之議會主義特色，亦即公開的政策辯論。簡單地說，台灣有國會而無議會。因為國會的決議，多半來自於政黨的「密室妥協」，而非公開的政策辯論。
更進一步說，也許應該修憲實施真正的議會內閣制（如英、日、德），讓政黨菁英在議會中公開辯論政策，而不是到桃園辯論水庫問題，或者恣意杯葛，提出譁眾取寵的公審等手段。
唯有如此，也許我們才有機會漸漸以公共性的政治文化，取代歷史傳承性的國族（神話）文化，而形成一種對具體台灣之憲政共識與憲政體制的「認同」。並且在此一認同所產生的「吸引力」中，凝聚創設新憲法的廣泛共識。
(四)自由主義的挑戰最嚴苛？
也許出乎意料，我認為最嚴苛的挑戰，可能來自自由主義的「國家工具性」與「人權普遍性」，因為工具可以丟、可以換；為了追求人權保障，可以跑、可以移民。這對於每個追求自我幸福的個體來說，其實也是天經地義的。
因此人權立國的真正挑戰在於：是否能成功地透過人權理念的具體實踐，讓我們的政治共同體產生公共認同的吸引力？
我認為唯一的可能在於：致力於將台灣建設為高密度人權保障之憲政實體(constitutional entity)4 。因為唯有將人權立國理解為建立此等憲政實體，一方面才能超越國族認同壁壘，為台灣人民塑造新公民身分認同的基礎；另一方面才有機會，讓人民覺得我國的人權實踐架構是有吸引力的，因此對這個政治社群產生喜愛、榮譽心與認同。
五、幾個具體作法
有了上述認識後，我將簡短提出幾個當下就可以著手做的具體作法。因為人權立國不是口號，不是空泛的烏托邦願景，而只能是一步一腳印的實踐工作。開始做，就一點一點累積成效；以各種藉口推託不做，就只會慢慢喪失可能性。
(一)由具體問題與個案的論辯做起
人權立國不是口號，「人權」也不能口號化。將各種國際人權公約的內容訂入憲法固然重要，下鄉宣導人權固然重要5 。但是不要忘了，在許多看似美好，且普遍具有共識的人權「項目」之下，例如資訊自主、生命、言論自由等，往往有著極為分歧的見解與立場。
因此我的具體建議是，我們應該努力藉由逐案(case by case)審議討論的方式，將台灣社會幾乎每日每週發生的重大爭議案件，以「認真看待基本權」的方式來加以嚴肅的檢討。指紋建檔；租稅正義；玻璃娃娃索賠；死後取精懷孕……，台灣社會可說無時無刻不產生新的、高度爭議的公共議題。非常可惜的，官方、媒體或民間，往往並未以認真看待基本權的態度來面對這些爭議，反而常常將其以便利於警察國家管理的態度加以「處置」，或者將其高懸於某個空泛的人權項目下，而完全缺少細膩的基本權分析論述。在此我們一定要警覺，廣泛將禁止改變為管制的自由主義國家，也同時帶有警察國家化的趨向。而過分空泛的人權項目主張，也很容易又落入柏克之形上學人權理念體系的批評當中。
(二)法規的基本權「積極」檢驗
人權往往與憲法相關，但是其實眼前可以做的，卻反而是法律與命令的基本權檢驗。因為每天在日常生活中，透過依法行政與依法審判來侵害人權的，其實是一般的法律與命令。而最主要負責起草法律與命令草案的，正是行政機關。這個工作，原本是由司法機關「被動」地來做。但是我們卻應該賦予行政院與各級政府法規會一個「主動的」基本權檢驗功能（尤其是針對人格自由權）。
可惜的是，目前的法規會，往往主要僅發揮法律的「技術檢驗」功能，不但沒有基本權檢驗，往往還在行政目的主導下，反而成了侵害基本權的危險源。當然，這有部分原因是我國的法律人才，多半太技術導向，而缺少基本權導向。這是我們法學教育本身要改革之處。
無論如何，如果行政機關「內部」，不能主動發揮基本權檢驗功能，而要完全被動地仰賴司法機關，那人權立國終將空話一場。
(三)民進黨人權意識的再強化
民進黨一向以人權鬥士自豪。但執政的民進黨已經出現人權意識弱化現象。這是因為民進黨是一個非常務實的政黨。務實，所以重視選舉；重視選舉，因此看重民意；看重民意，因此尊重多數人的意見。尊重多數人的意見，不就是民主嗎？其實不盡然。因為多數意見，往往也是多數暴力的來源，而多數暴力，正是最大的人權侵害危險源。侵害人權的多數意見，已經不能被認為是民主。
目前民進黨已經出現各種人權意識不足，向警察國家靠攏的趨勢。這也許有短期的討好作用，但是再如此的警察國家化下去，台灣跟新加坡，甚至中國又有何不同？所以除非人權立國是玩假的，否則民進黨的人權意識再強化，恐怕在所難免。
(四)實施幾個亞洲第一的人權政策
人權立國必須要讓人民覺得我國的人權實踐架構是有吸引力的，因此產生喜愛、榮譽感與認同。要達成這個效果，可能可以有許多作法。但是「第一名」往往是個有吸引力的光榮經驗。因此如果可以大膽而堅決地採納實施幾個「亞洲第一」的人權政策，吸引全球的目光，更可能可以讓人民因為感到光榮感而產生認同。
我建議可以實施下面三個人權政策：
─完全廢除死刑；
─賦予同志婚姻完全平等的法律地位；
─授與與台灣有一定關連之外籍人士（外籍工作者、配偶等）政治參與權。
這些都是高度爭議的議題，但也正因如此，如果能果決地採行，不但是亞洲第一，在全球都將獲得人權領先地位。並可使得台灣作為高密度人權保障憲政實體的特色，在全球「公民社會」（不是主權國之強權體系）中贏得注目與尊重。
六、結語
綜合以上所論，如果做個簡單的結論，那就是人權立國已經成為台灣追求成為自由公民政治共同體的必要實踐準則，因為唯有當我們將人權立國理解為建立一個高密度人權保障之憲政實體時，才能超越台灣目前仍存在之國族認同壁壘，塑造台灣新公民身分的認同基礎。
但是它卻不是個簡單的任務，因為第一，它與傳統上以國族主義為主軸的建國運動與神聖領土論（中國）有所衝突；第二，它與許多政治人物以及富商巨賈的現實利益有所衝突；第三，它也可能在許多人權項目上，與「多數民意」產生衝突。更重要的是，它也僅是個「契機」，因為人權立國的實踐帶有「易損難收」的性質，也就是不容易收割成果，卻很容易被破壞毀棄。
然而，困難，不是政治實踐不作為的藉口，而是政治人物要承擔的天職。既然陳總統與執政黨已經喊出且支持人權立國理念，那麼克服萬難去實踐它，就是各位政治菁英的責任。人民不想聽到藉口，而只想看到成果。
因此最後報告人想要問的是：人權立國真的可以讓人民頭家們拭目以待嗎？
1本文是報告人將於「新興民主的憲政改造」國際研討會（研考會∕臺大公法中心∕臺大人權中心主辦；十月廿八、廿九日）中發表之論文的簡約底稿。有許多概念與論證，如憲政實體、共理分憲(shared ideas, separate constitutions)等，只能在該文中做進一步闡述。
2自由主義對於國家與人權關係的最古典的表述，就是美國獨立宣言當中所揭示的思想：我們認為下述的真理是不證自明的，亦即人人生而自由平等，每個人都享有造物主所賦予的，不可讓渡的權利，包括生命、自由與幸福的追求。為了保障這些權利，人們才在他們之間建立政府，政府的正當權力來自於被統治者的同意。當任何形式的政府危害到此一目的時，人民就有權利改變或廢除它，並建立新的政府。
3尤其是在全球化的浪潮下所夾帶的市場化與民營化「口號」，往往讓國家成為財團寡頭壟斷的先鋒工具。即使加上了正義原則，也只是讓社會正義問題，轉變為社會福利的問題；讓社會福利問題，轉變為社會福利的財務問題；而此一財務問題，又終將轉化為金融財團的利益分配過程。就大結構而言，以我個人有限的知識與智慧，是看不出有何真正的替代選項。即使在後福利國的時代裡，恐怕台灣還是要繼續努力建構社會安全的基本體制。但是至少有一個努力的重點，是可以也必須由政治領袖來加以逐步實踐的。那就是盡一切可能嘗試來避免官商勾結，降低財團或富商巨賈對政治決策不成比例的影響。說的更白一點，就是不能讓鈔票取代選票。因此公職人員的財產申報、信託，政治獻金的管制，租稅的改革等，都是正確的方向。因此也許大結構無法動，但小結構卻有許多的調整空間。
4憲政實體不但不等同於國族國家，可能還有不少的衝突之處。
5也許行政院的六星計畫可以再加一星：人權教育。或者在「人文」部分加入加強人權教育部分。但無論如何，還是要問：要教育什麼？這除了透過個案問題的基本權討論外，別無他途。