中華民國總統府

公布日期：94年07月27日 號次：第6643號

總統府94年7月份　國父紀念月會暨新任行政院衛生署副署長陳時中、駐馬拉威共和國特命全權大使莊訓鎧及駐諾魯共和國特命全權大使游金榮等3人宣誓典禮，於中華民國94年7月20日上午10時在總統府大禮堂舉行，　總統主持並監誓，副總統、中央與地方高級文武官員及民意代表等二百餘人與會，會中由國立台灣大學法律系助理教授張文貞專題報告：「台灣第二階段憲改的程序思考：從新興民主國家的經驗談起」（全文如后），典禮至10時40分結束。

台灣第二階段憲改的程序思考：從新興民主國家的經驗談起

張文貞＊
1.前言
台灣在1990年代的十年間，進行了六次修憲。2005年6月7日，首屆也是最後一屆的任務型國民大會代表，以249票贊成，超過國民大會代表總額四分之三以上的票數，複決通過了第七次的修憲。這七次的憲法增修，主要都是針對憲政體制，以漸進方式，在政府的組織與功能上作調整。 配合民主化的進程，確立中央民意代表的改選與總統直選，調整行政權與立法權的關係，重新定位監察院、考試院與司法院的權責，並落實地方自治。第七次的修憲甚至根本廢除了國民大會，確立單一國會，並進行國會減半與選制改革的國會改造。從憲法條文的角度來觀察，這六次的憲法增修，共增刪或凍結了中華民國憲法至少四分之一以上的條文，其改革幅度之大，可見一斑。
雖然如此，但這七次的修憲，仍都囿限於政治權力的分配與憲政體制的調整。不但沒有如新興民主國家的憲改趨勢中，重視對於基本人權清單(human rights list)或新興人權保障機制(human rights mechanism)如人權委員會或人權保護官的增修； 也沒有積極回應當今全球憲政主義最新發展趨勢中，將內國憲法與區域或國際條約作規範相互接軌或直接適用的修訂(direct application of international human rights laws)； 亦沒有跟隨目前全球重視民主審議(democratic deliberation)與公民參與(citizen participation)的潮流，在憲法中明文承認並納入更普遍的直接民主與公民參與政策決定的相關機制； 當然，也沒有真正處理到攸關台灣前途及其人民將來發展最重要的國家定位問題。
因而，即使我們剛完成了第七次修憲，但台灣社會仍繼續存在著憲改的呼籲。尤其是在第七次修憲的辯論過程中，可以清楚發現，不論是贊成或反對修憲的政黨或聯盟，都在一定程度上認知到將來仍有進行憲政改造的空間。民間更是對於將來的憲政改造、甚或制憲，有相當期待。往前看，將來的憲政改造工程，或是第二階段的憲改，應該要採取何種方式呢？前七次修憲中，以政治菁英主導、政黨協商的政治交換模式是否有所改變呢？在台灣已邁入民主國家之林，下一階段的憲改是否可能改採當今憲政主義潮流所特別重視宣揚，在憲改程序中充分納入公民以及社會團體的公民諮詢或審議(public consultation or deliberation)模式呢？ 亦即，我們是否有可能經由一個比較縝密的程序設計，使得台灣下一階段的憲改，如當代共和主義理論大師漢納、鄂蘭(Hannah Arendt)所稱，可以將一群在島上生活的「居民」(inhabitants)成功轉化為在自發、自主憲政秩序下的「公民」(citizens)呢？
更現實一點來說，第七次修憲將修憲門檻提高，N來修憲必須有立法院立法委員四分之三以上提出，再加上選舉人總額過半數以上同意的公民複決，才能通過。在此一高修憲門檻的要求下，過去七次修憲所採的政黨協商模式是否仍然可行？縱使政黨協商在立法院提案階段無法避免，但在政黨協商之後，又要如何吸引過半數以上的公民參與、同意，以跨過如此高的公民複決門檻呢？在政黨歧見難以消弭的現狀之下，我們又如何能讓各政黨願意捐棄成見，一同參與第二階段憲改工程的規劃與討論呢？是否我們應該反過來，先以公民諮詢與審議程序來正當化憲改需求，進一步牽引出政黨協商的意願呢？
台灣過去的憲改一向不重視程序，當台灣再度面臨憲改契機，我們應該要如何檢討過去不重視程序的憲改呢？重視憲改程序的討論，對於憲改結果的合法性與正當性，是否有所影響呢？對於這些問題的思考與回答，我們是否可以從其他新興民主國家的憲改經驗中，得到一些啟發？以下本報告將檢討新興民主國家的憲改經驗，特別著重其程序面向，並嘗試對下一階段憲改的程序提出具體建議。
2.新興民主國家的憲改經驗
全球新一波的憲政改造工程中，已清楚呈現「制憲修憲相對化」的現象。 許多國家在民主化與憲政改造的過程中，除了制定新憲之外，也有選擇在原來的憲政秩序基礎上，以一次或逐步漸進的修憲方式，達到憲改目標。歸納這些國家的經驗，可以整理出四個模式：1) 轉型初期一次制憲，2) 轉型初期大幅修憲，3) 階段式制憲，以及 4) 多次漸進修憲。
在轉型初期選擇一次性完成制憲的國家，例如，前蘇聯共產國家中的立陶宛、愛沙尼亞、以及後續紛紛宣告脫離前蘇聯而獨立的國家。前東歐共黨國家中的羅馬尼亞、保加利亞、捷克、斯洛伐克，亞洲的菲律賓、蒙古，也是在轉型初期就選擇制定新憲法的國家。民主轉型初期以大幅修憲方式進行憲改的國家，如亞洲的南韓、南美洲的阿根廷。在轉型初期一次制憲或修憲，其制憲或修憲的時間點，大約是在首次民主選舉之後一至二年左右的時間。
而採行階段式制憲的國家中，最成功的例子就是南非，另外也有東歐的波蘭與亞洲的泰國。這些國家為了兼顧政治變遷與政治穩定，以較長的時間，先以修法、修憲、甚或制定過渡憲法的方式，來處理轉型過程中的政治議題；但也在同時間明定一定的新憲準備程序，最後順利完成制憲。漸進式修憲，是我們比較熟知的憲改模式。採取此一模式的新興民主國家，除了台灣之外，還有東歐的匈牙利，以及1990年代末期才開始民主化的印尼。
這些新興民主國家的憲改模式，對我們第二階段憲改的思考，可以有兩方面的啟發，一個是實體面：新憲指涉的多義化；另外一個是程序面：新憲程序的階段化、公民化與審議化，也是本報告的重點。
2.1.實體面：新憲指涉的多義化
傳統上，我們總以為，制憲就是制定新憲，而修憲就是修訂舊憲。制與修、新與舊，是二組完全對稱的相同概念。不過，這樣一個二元分立的概念，卻在前述新興民主國家的憲改經驗中被打破，而趨向模糊，呈現出一個「新憲」(a new constitution)指涉多義化的現象。
在轉型初期一次制憲的國家，雖然絕大多數國家都是制定出一部新憲法，但也有一個國家—波羅地海三小國中的拉脫維亞，是回復在威權時代之前就有的舊憲：其所回復的舊憲法(restored constitution)，也成了去威權化之後的「新憲法」。在轉型初期大幅修憲的國家，其所修改的雖是舊憲法，但因為修改幅度非常大，甚至根本改變舊有的憲政理念與憲政安排，實質上也等於產生了一部新憲法。其中最鮮明的例子就是1987年南韓的大幅修憲，雖然是對舊憲的修改，但我們可以很清楚地看到，不論是南韓的政界或學界，都是以新憲法來對待、稱呼修憲之後的全新的憲政秩序。在採取階段式制憲的國家，最終當然有新憲法的制定；不過，即使是採取漸進修憲的國家，對於在一段時間之後經歷多次更改已經大幅變動的憲法，其國內也會以「新憲」來直接稱呼並定位。這點在匈牙利與印尼的經驗上都可以清楚看出。
亦即，在新興民主國家的經驗中，制憲也有可能制出舊憲，修憲也有可能修出完全不同的新憲。新憲(a new constitution)，可能指的是全新制定的新憲法，也可能指的是重新回復的舊憲法，甚至也可能指的是經歷一次大幅修改或多次修改之後、面貌已經很不相同的舊憲法。制與修、新與舊，至少在實踐上，已經不再是兩組完全對稱的概念。
值得注意的是，經由大幅修憲或漸進修憲所產生的「新憲」，幾乎沒有例外地都是在原有憲法上作直接修改，而非以附加或增補條文的方式。例如採取大幅修憲的南韓、採取漸進修憲的匈牙利、印尼。由於原有憲法經過大幅或多次的直接修改，其原貌幾乎已經無法辨識，很自然地使人們對修改後的憲法有一個全新的認同，而以「新憲」來稱呼之。
台灣的漸進式修憲，卻是附加另外一個文本（中華民國憲法增修條文），而仍保留1947年所制定之中華民國憲法的原貌。這使得雖然修憲後實際的憲政運作已與中華民國憲法原先的設計有非常不同的樣貌，但人民在憲法感情上仍無法真正以一個「新憲」來定位並對待多次增修後的憲法。而其實，中華民國憲法在七次修憲之後的變動，不可謂不大，例如原先在憲法中具有核心地位的設計—國民大會，已完全廢止，稱它是有如南韓、匈牙利或印尼般的「新憲」，也並不為過。
因此，對照新興民主國家的經驗，展望將來，台灣第二階段的憲改，其實無須在制憲或修憲上作過多論辯或無謂紛爭。假若台灣社會對於制憲有高度共識，制定一部全新的憲法，當然令人期待。即使我們僅能對修憲有共識，也不妨礙我們在修憲的基礎上，型塑新憲，開啟新局。
2.2.程序面：新憲程序的階段化、公民化與審議化
新興民主國家的憲改模式，除了在實體面給予我們對「新憲」多義化的啟發外，在程序面也有一個重要的特徵：新憲程序的階段化、公民化與審議化。在對新憲程序的階段化與公民化進行深入分析之前，我們先對新興民主國家的憲改程序做一般性特徵歸納與分析。
2.2.1.新興民主國家的憲改程序分析
在前述四種憲改模式中，轉型初期一次制憲或大幅修憲，其進行憲改的時間大約是一年到二年左右的時間，而其程序進行的重點則有：憲法委員會（或專家小組）、政黨協商、國會議決（或公民複決）。
以轉型初期一次制憲的立陶宛為例。1990年11月，立陶宛當時的國家最高委員會決定設立憲法委員會，著手新憲的起草。1991年3月，第一個憲法草案提出，同時也舉辦國際研討會（尤其有美方的參與），對此一草案詳加討論。1992年，最高委員會先提出一個修憲案，但在5月的公投中因投票人數不足未能通過。同年10月，最高委員會提出一個採行總統制的新憲法，最後經公投通過。又如蒙古，其在總統的主導下，成立憲法起草委員會，該委員會於1991年7月提出憲法草案，讓公眾與地方有表示意見的機會。同年9月，國會開始密集討論、協商憲法草案。1992年1月，國會通過新憲。
而以轉型初期大幅修憲的南韓為例。1986年，南韓在國會設置憲法修正特別委會；同時，執政黨和反對黨組成修憲小組，密集展開協商。政黨協商確定的修憲結論，經由國會272名議員中268名連署提出，並經表決通過。其後交付公民投票，以78%的投票率和93%的贊成率通過修憲。在南美的阿根廷，其1994年的修憲則是依據其憲法的規定，首先必須有國會2/3以上成員同意，通過有修憲必要之宣告，其後則舉行任務型憲法會議(constitutional assembly)的選舉，由其進行修憲。1993年12月，當時阿根廷總統與反對黨展開協商，就修憲必要性與相關議題進行討論，同月底，國會通過修憲必要的宣告。1994年4月，舉行任務型憲法會議的選舉，成員有303位，但執政黨與反對黨都沒有過半數。同年5月，憲法會議開始就修憲案進行討論，最後於8月22日通過修憲。
我們可以清楚看到，不論是轉型初期一次制憲或大幅修憲，因為想要在短時間內將基本憲政藍圖確立下來，其憲改程序的核心會放在專家、政黨與國會，而比較少有大規模公民討論或參與。在缺乏公民參與的情形下，如果制憲或修憲必須經由公民複決，則比較可能產生公民複決不過的風險，如前述立陶宛第一次的公投。也因此，轉型初期一次制憲或大幅修憲的國家，並非所有國家都採行公民複決方式。在制憲的情形，僅有菲律賓、羅馬尼亞、立陶宛、愛沙尼亞等，採行公民複決；其他國家如蒙古、捷克、斯洛伐克、保加利亞等則是直接由國會通過。在修憲的情形，南韓有公民複決，但阿根廷則無。
不過，在階段式制憲或漸進式修憲的模式中，其進行憲改的時間都至少在5年以上。以南非為例，從1990年的政黨協商開始，先有1993年的「34點憲法原則」，1994年的「過渡憲法」，1994年到1996年間大規模的憲改討論，直到1997年通過新憲法，總共經歷了7年的時間。波蘭從1989年的政黨協商、憲法的初步修正，1992年新憲準備程序的通過、第二波大幅的憲法修正，到1997年新憲法經公民複決通過，也是花了約7年的時間。泰國則稍稍短一些，從1992年第一次修憲，1993年憲法改革委員會成立，1996年國會成立憲法起草會議，到1997年新憲的通過，也有5年的時間。採取漸進修憲模式國家的憲改歷程更長。匈牙利從1989年開始修憲，到2002年最後一次修憲為止，一共有13年。台灣從1990開始第一次修憲，到2005年第七次修憲為止，有14年。只有印尼最短，在其有計畫的漸進修憲下，只花了4年時間，便完成史無前例的憲改工程。
如果我們將階段式制憲與其他模式相對照，我們可以很清楚地發現，在階段式制憲比較長期的憲改時間中，其中都有比較長期的公民參與新憲的討論，南非與泰國都是二年；也多有憲改程序準備法的規範，如南非規定在過渡憲法，泰國規定在第一次的修憲條文，波蘭規定在具有準憲法位階的法律之中。也因此，階段式制憲的程序進行重點，除了與轉型初期一次制憲或大幅修憲相同的憲法委員會（或專家小組）、政黨協商、國會議決（或公民複決）之外，還會有大規模的公民參與新憲討論。
公民參與新憲，並非要取代憲改過程原本即會有的政黨或專家的角色，而主要是在體現當代憲政主義所強調的參與民主以及對話、溝通民主的內涵。南非長達7年的制憲過程，即被認為是其中的成功典範。 根據憲法學者的調查，南非這種擴大公民參與的新憲程序，成功地營造出了南非人民對於憲法的認同與歸屬感。一個強調公眾辯論和民主價值的新憲程序，獲得廣泛的認知與支持，也使得許多極端右翼或投機的政客不再因輕易操弄族群議題就可以受到選民的認同。當然，前已述及，在要求公民複決新憲的國家，大規模公民參與新憲往往有助於後來新憲複決的通過。從這一點來看，波蘭在1997年公民複決新憲時，僅有42%的投票率，其中剛好過半的贊成率，應該與其並未大規模推動公民對於新憲的討論，而著重於政黨協商與國會討論有關。
2.2.2.新憲程序的階段化、公民化與審議化：以南非為例
2.2.2.1階段與特色
新憲程序的階段化、公民化與審議化，南非可以說是新興民主國家中最成功的一個範例。
南非的憲改過程，包含了三個階段：政黨協商階段、新憲起草與公民討論階段、國會議決與憲法法院確認階段。第一階段的政黨協商，是從1990年反對黨領袖曼得拉被釋放時即已開始，而到1993年底過渡憲法通過為止。過渡憲法的第五章明訂新憲必須在兩年內完成。1994年春，南非舉行第一次自由大選之後，憲改即進入第二階段的起草與公民討論。從1996年5月國會通過憲法草案，到1997年2月正式施行之間，即是憲法法院確認審查的最後階段。
其中最值得分析的就是，南非1993年的過渡憲法中第五章（附件2）有關新憲準備程序規定的特色。茲分析如下：
1.過渡憲法設定了非常嚴格的新憲通過期限（二年內），且清楚規定了若未在二年內完成新憲制定時的後果：國會必須解散重選、新選出的國會必須在一年內完成新憲。
2.過渡憲法對於新憲的起草與討論流程，作了非常詳盡的規定。事先對於各種可能影響新憲起草或討論的各種情形，規定出詳細的解決辦法，最後就是要到達通過新憲的終點目標，絕不輕易讓制訂新憲的理想落空。
3.對憲法委員會與專家小組的產生都有詳細規定，以避免可能的政治杯葛與爭議。尤其對專家小組的產生方式有詳盡規定，並使專家小組與憲法委員會相互分工，各司政治協商與專業討論的功能，甚至讓專家小組某種程度扮演了守門員的角色。
4.重視新憲程序的公民參與及實體審議，事先規定新憲必須經過憲法法院的審查與確認。
2.2.2.2.程序規範重點
2.2.2.2.1.制憲國會
根據南非過渡憲法第五章有關憲法準備程序的規定，制憲主體是由人民會議(National Assembly)和參議院(the Senate)所組成的制憲國會(Constitutional Assembly)。制憲國會平時是一般國會，但就新憲制定相關事項，則為制憲國會。
2.2.2.2.2.專家小組
制憲國會必須指定一獨立的專門小組(penal)為其提供建議，此專門小組由5位憲法專家組成，須非國會成員或其他立法者，且未在任何政黨中擔任職務。專家小組的每個成員皆需經國會2/3以上成員的同意才能指定。
2.2.2.2.3.新憲通過程序
5.南非過渡憲法規定，制憲國會必須在第一次召開時起算，二年內通過新憲法。
6.新憲草案必須經由制憲國會成員2/3以上同意通過。有關省的權限功能的條款除了經制憲會議成員2/3以上同意外，還要再加上參議院成員2/3以上同意才算通過。
7.如果因為制憲國會達不到2/3多數而無法通過新憲草案，但該草案獲得1/2以上多數的支持，則制憲國會的主席必須將該草案送至5位憲法專家組成的專門小組，在送達後的30天內，專門小組應提出修正的建議，使該草案符合憲法原則的架構。
8.如果專門小組在30天期限內，向制憲國會提出全體一致同意的修正後草案，該草案必須被制憲國會拿出來討論，如果它進一步獲得制憲國會2/3以上多數同意，就成為南非共和國的憲法。
9.如果憲法專家組成的專門小組，未在30天期限內向制憲會議提出全體一致同意的修正後草案，或雖在30天期限內向制憲會議提出全體一致同意的修正後草案但該草案未獲得制憲會議成員2/3以上多數的支持，制憲會議可以以1/2以上多數同意任何一個新憲草案。此一新憲草案（1/2以上多數支持但未達2/3），即須由總統提交公民複決(national referendum)。公民複決，須以拒絕或接受新憲的方式來表決。新憲要通過公民複決，必須獲得國民60%以上的支持。
2.2.2.2.4.憲法法院的審查與確認
所有新憲草案，在被憲法法院(the Constitutional Court)確認符合憲法原則以前，皆不生效力。除了最後的確認外，在制憲國會討論期間，任何新憲草案或其中一部份條款，在制憲國會1/5以上成員的要求下，可提交憲法法院審查並請其表示意見。
3.台灣第二階段憲改的程序思考
台灣自1990年開始的憲改模式，可歸類為漸進式修憲，十多年間完成了七次的修憲。從新興民主國家的憲改經驗可以發現，「新憲」不一定是一部全新的憲法，也可以是一部大幅修改過、具有嶄新時代意義的憲法。台灣既然已經錯過了轉型初期一次制憲獲大幅修憲的機會，在漸進式修憲之後，應該參考波蘭、南非的階段式憲改，在民主化已臻成熟的條件下，以一套完整的程序設計，來完成憲改工程。其背後的目的，並非僅在得到一部合用的憲法，更重要的是在一個比較長期完整的憲改程序規劃下，像其他階段式制憲國家一樣，能夠達到重塑以公民為主體的憲政國家。
3.1設定期限
我們前面曾經比較階段式制憲與漸進式修憲的模式，並發現其中最大的不同就在於階段式制憲模式會事先設定新憲制定的期限，例如南非與泰國。而採漸進修憲的匈牙利，雖然一開始有宣示新憲目標，但在沒有任何期限與新憲準備程序的規範下，最終落入不斷修憲，新憲難產的情形。而印尼雖然採漸進式修憲，但因為其後其具體宣示二年的修憲計畫，也使得其第三次與第四次修憲能準時完成，後來就沒有在啟動任何修憲程序。由此可見，新憲期限的設計，對是否能夠完成新憲工程，具有關鍵性地位。
陳水扁總統在2004年5月20日的就職演說中，宣示2008年以前要完成第二階段憲改，這可以說是一個初步憲改期限的設定。不過，這樣的期限，如果不能得到其他主要政黨、民間團體的高度共識，甚至能進一步加以成文法化（以法律、或行政命令或計畫的方式），恐怕無法收到向其他新興民主國家設定期限的效果。
3.2.規定憲改的進行程序
憲改進行程序的明確化與成文化，也是階段式制憲國家的憲改特色。前已述及，南非在1993年的過渡憲法中花了一整章來規定新憲準備程序，泰國規定在第一次的修憲條文，波蘭則規定在具有準憲法位階的法律之中。從前面的討論也可以得知，要不是波蘭有新憲準備法的相關規定，其很可能與匈牙利一樣，經歷轉型初期幾次的修憲，政局趨於穩定之後，就再也無法找到制定新憲的契機。
甚且，在轉型初期一次制憲的國家，也有事先詳細就新憲準備程序加以規定者。例如菲律賓，在其1986年的臨時憲法中，規定了新憲制定程序，就新憲委員會的組成、委員的資格條件、憲法公聽會的召開、憲法會議的公開、新憲的公民投票等都有非常詳盡的規定。
因此，如果台灣第二階段的憲改想要擺脫前一階段漸進修憲的夢魘，應該在一開始的時候，就明白規定「新憲」（不論是修憲或制憲）的準備程序。如果能夠在立法院取得共識，以法律方式通過第二階段憲改的程序法，當然是最佳選擇。即使無法以立法方式來規定，也應該以行政命令或計畫方式，盡可能取得各政黨與民間團體的共識，來加以規定。其規定內容，除了落實第七次修憲後的憲改程序（立法院與公民複決）之外，還應包括新憲準備時程、憲法委員會與專家小組的組成、民眾參與討論的方式、司法審查等程序規定。
3.3.組成憲改委員會與專家小組
從新興民主國家的憲改經驗可以發現，在轉型初期一次制憲或大幅修憲，政黨協商程序往往相當吃重，而其中扮演政治協商角色的憲改委員會極為重要。即使在階段式制憲，也會有憲改委員會的設計，只不過會再加上專家小組作為更縝密的配套機制，以免憲改程序流於單純的政治權力分配，同時也沒有相關負責機制可以引領民眾參與或大規模的憲改討論。
憲改委員會的主要功能，即在扮演政治協商的角色，其成員分配也與國內政黨組合一致。此種政治性的憲改委員會，通常都由國會召集，但也有由總統召集的例子，例如羅馬尼亞、菲律賓、蒙古等。這種政治性的憲改委員會，其成員雖然也必須具備一定社會與學識聲望，但最主要的條件還是在於其能夠代表國內政黨或團體的主要政治意見，而能負起協商的重責大任。再由國會組成的憲法委員會，其成員可能就是國會議員，即使其成員並非國會議員，其任命往往也必須有各政黨的推薦。
專家小組的定位，則為完全的專業性，而與前述憲改委員會的政治性定位，完全不同。在前述南非的憲改設計上，我們就可以清楚看到，為了避免前述制憲國會中，可能因為各政黨堅持立場、無法妥協，而導致新憲難產，南非特別在這種「政治性 vs. 專業性」之間規定了一個協調機制：如果制憲國會無法以2/3多數通過新憲草案，必須送交專家小組，若專家小組能以全數一致通過新憲草案，制憲國會有義務就其表決。如果還是未能以2/3通過，則在送交憲法法院審查確認後，交付公民投票。
這裡我們可以很清楚地看到，南非在憲改程序設計上，一方面重視政治協商，但也沒有完成仰賴政治協商（以免政治無法妥協反而使新憲難產）的智慧。台灣第二階段憲改的程序設計，應該也仿效南非的程序，在政治性的憲改委員會之外，另設一個五至七人的專家小組。假若憲改委員會無法提出新憲（不論是修憲或制憲）方案時，應規定此一專家小組以全體一致或特別多數決提出新憲（不論是修憲或制憲）方案，交由立法院審議。這裡，如果第二階段憲改的準備程序可以立法方式來通過，就可以規定立法院對此草案有審議討論義務；如果沒有，則此一草案無法拘束立法院。不過，專家小組能夠達成共識的方案，對憲改方向與政策應有一定影響，也可能促成憲改委員會重啟協商。
3.4.進行大規模的公民參與及討論
如前所述，階段式制憲最重要、也最為當代憲政主義發展所推崇的，就是在憲改過程中納入大規模公民參與及討論。台灣第二階段憲改能否成功，繫諸於公民是否能夠充分參與討論，以致於後來能夠通過第七次修憲後的高門檻要求：選舉人過半數同意。因此，第二階段憲改，有必要明文規定大規模公民參與計畫。
以南非為例。其1994年到1996年的公眾參與計畫，有二個基本目的：一是提供民主和憲政主義的基本教育機會，二是誘引出公眾對於憲法內容的意見。其實，讓公眾參與最重要的目的，並非工具性，而是要讓憲法成為人民所「知悉」並且產生「歸屬感」的基本大法。
為了達到公眾參與的目標，南非制憲國會透過報紙、廣播、電視、網路等廣為宣傳，其中廣播是最重要的方式，因為大部分的南非人民都會收聽廣播，每週都有千萬以上的人民收聽邀請人民發表意見的憲法談話連線節目。1996年4月的全國性調查顯示，制憲會議的宣傳已獲得成功，有73%的成人接收到有關新憲法的訊息，其中84%的人表示他們有興趣閱讀新憲法的全文。另外，制憲會議收到了超過兩百萬份的呈遞書，都是人民對新憲法意見的表達，雖然這些意見大部分都是單純的願望，例如希望提升生活水準、希望解決貧窮問題等，而少有真的可以放入憲法的建設性建議，但透過此方式，已建立起政治人物傾聽人民聲音的管道，並達到使人民對憲法產生歸屬感的目標。
除了前述的民眾參與計畫外，南非也有針對政治團體與專家進行的政治討論計畫。由於兩年的期限時間緊迫，制憲國會的成員分成六個主題委員會，迅速地開始就各個憲法領域的議題進行討論，並舉辦公聽會及研討會。然而，主題委員會進行的程序不夠快，於是在1995年6月一個分出來的子委員會（約40人左右）接掌了工作，並於同年9月訂出了第一個新憲法草案。
再以泰國為例，從國會組成憲改委員會開始，泰國社會就出現了由民間各利益或公益團體自發性組成的團體：民主發展委員會，共同督促憲改工作的進行。此一委員會的委員都是在泰國中具有社會聲望、形象良好的人士。此一民間的委員會甚至舉辦了一系列全國性的憲改公聽會，讓民眾得以加入憲改的過程中。而這些公聽會內容的討論並不限於憲法實質內容，更擴及到憲改方案的方式和策略。後來此一民間的民主發展委員會，也與國會的憲改委員會有良好的互動與合作，這樣的過程使得泰國的憲改議題空前地受到人民重視。
4.結論
展望將來，台灣第二階段的憲改，其實無須在制憲或修憲上作過多論辯或無謂紛爭。對照新興民主國家的經驗可以發現，新憲(a new constitution)，可能指的是全新制定的新憲法，也可能指的是重新回復的舊憲法，甚至也可能指的是經歷一次大幅修改或多次修改之後、面貌已經很不相同的舊憲法。制與修、新與舊，至少在實踐上，已經不再是兩組完全對稱的概念。
第二階段的憲改，就必須重視公民諮詢與審議(public consultation)的程序。公民諮詢與審議，除了讓既定的專業團體（法學會、律師公會）、利益團體或公益團體（如勞工團體、環境團體、婦女團體、原住民團體等）參與憲改議題的討論之外，更重要的是讓一般民眾也能參與、甚至影響憲改議題的設定、方式與內容的選擇。前者是社會團體諮詢(social groups consultation)，後者是公民諮詢(citizen consultation)程序。目前許多民主先進國家都在嘗試推行的公民會議(citizens conference)，多針對一般性的政策議題，尚未到憲法議題的層次，但也有國家如加拿大開始嘗試以這種更深入的公民諮詢程序，來進行憲法層次的改革。 尤其在目前台灣各主要政黨對是否進行第二階段憲改、以及第二階段憲改議題都尚未有充分共識之前，先開啟民間對於第二階段憲改的討論，除了深化民主之外，型塑國民的憲法認同之外，更能建立政府推動第二階段憲改的正當性與民主基礎。
台灣既然已經錯過了轉型初期一次制憲獲大幅修憲的機會，在七次修憲之後，我們民主化的條件也愈臻成熟，現在我們其實更有可能以一套完整的程序設計，來完成憲改工程。其背後的目的，並非僅在得到一部合用的憲法，更重要的是在一個比較長期完整的憲改程序規劃下，讓台灣能像其他階段式制憲國家一樣，達到重塑以公民為主體的憲政國家目標。
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