中華民國總統府

公布日期：94年06月29日 號次：第6639號

總統府94年6月份　國父紀念月會暨新任行政院環境保護署署長張國龍、行政院客家委員會主任委員李永得、內政部政務次長張溫鷹、行政院客家委員會副主任委員邱議瑩及駐聖克里斯多福特命全權大使劉振崑等5人宣誓典禮，於中華民國94年6月20日上午10時在總統府大禮堂舉行，　總統主持並監誓，副總統、中央與地方高級文武官員及民意代表等二百餘人與會，會中由中央研究院政治學研究所副研究員林繼文專題報告：「國會改革後的憲政運作」（全文如后），典禮至10時40分結束。

國會改革後的憲政運作

第七次修憲的內涵
2005年6月7日，任務型國民大會以249票贊成、48票反對的票數，複決通過了立法院在2004年8月23日所提出的憲法修正提案。通過的修憲提案包括以下項目：(1)由人民複決立法院所提出之修憲案或領土變更案(第1條)；(2)複決立法院修憲提案的通過門檻為總選舉人半數以上同意(第12條)；(3)立法院提出之正副總統彈劾案，由憲法法庭審理；(4)自第七屆起，立法委員席次減半為113席，任期四年，保障婦女名額佔不分區至少一半，區域立委73人，每縣市至少一人，全國不分區及僑居國外國民依政黨名單投票選舉(第4條)。其中至關緊要的是第4條：2007年年底的立委選舉，台灣將以所謂的「並立式單一選區兩票制」，以單一選區制選出73名區域代表與6名原住民代表，並以封閉式名單比例代表制選出其餘34名代表，總計113席。
論者常以「日本式」單一選區兩票制稱呼此一新的國會議員選舉制度。事實上，在實施並立式單一選區兩票制的國家中，日本是極少數採取高比例單一選區席次的國家。1994年日本修正其選舉制度時，單一選區定為300席，佔總席次500席的三分之二；後來總席次減為480席，比例略增為62.5%。反觀台灣，79名單一選區席次共佔總數113席的69.9%，比重比日本更高。基於此點原因，再加上立法院委員總數的減半，論者大多以為新制較有利於大黨。如果真是如此，對於將來的憲政運作將產生何種影響？
在論及此點之前，必須先對日後台灣的憲政體制作一說明：由於修憲條文規定廢除國民大會，將來修憲要透過人民複決方能成立，而其通過門檻為總選舉人半數以上同意(第12條)。這是很高的門檻。我們甚至可以假設，單一選區兩票制和半總統制(或某些學者所稱的雙首長制)就是未來台灣憲政架構的兩大主軸，分別規範國會議員的產生以及行政部門的權責。問題在於，這兩條主軸如何配套？對於台灣憲政穩定和政府效能的影響如何？
選舉制度對政黨體系的影響
為了瞭解單一選區兩票制和半總統制配套的效果，我們要先從選舉制度對政黨政治的影響談起。相關理論早就指出，在其它條件不變的情況下，選舉制度比例性(proportionality)越高，政黨數目就越多，也越不容易由單一政黨形成穩定多數。大多數研究選舉制度的學者，都認為選舉制度的比例性是形塑政黨體系最重要的因素之一。所謂比例性，簡單來說就是政黨得票率和席次率之間的差異性。得票率和席次率越接近，選舉制度的比例性就越高；反之，兩者的差距越大，選舉制度的比例性越低。比例性最高的狀況，是每位選民都投票給自己且所有選民都當選；比例性最低的狀況，O某政黨只差一票就拿到半數選票，但沒有贏得任何一席。後者，只有在單一選區制才會發生。更一般性地說，選區應選名額越低，比例性就越低。基於此理，單一選區制不利小黨。反過來說，如果選區的應選名額高，小黨容易生存，國會當然就不容易有單一政黨取得半數以上的席次。
同理，如果要形成兩大黨制，傾向單一選區制的選舉制度是重要條件。以和台灣最接近的日本而言，目前眾議院480席中扣除無黨派與無所屬的議員後，共有七個政黨分享其餘席次，但分配極不均勻。最大的自民黨就擁有將近半數(49.4%)的席次，第二大的民主黨也有36.9%的席次。日本眾議院的有效政黨數是2.6，可稱為「二又二分之一黨制」。基於幾個理由，這種情形非常可能在台灣發生。第一，台灣單一選區制的比例比日本更高。第二，台灣和日本一樣，都沒有明顯的地域主義，所以單一選區制不至於誘發區域型政黨的誕生，並進而增加政黨的數目。第三，日本欠缺明顯的對立主軸，競選者的選舉訴求共同性很高，而台灣因為國家認同的歧異，候選人有明顯區隔，選民有很強的政黨認同投票動機。所以，台灣走向兩大黨制的可能應該比日本更強。
兩大黨制對憲政運作的影響
假設未來台灣果真走向兩大黨制，對憲政運作會產生什麼影響？這涉及既有中央政府體制的型態。我們可以提出這個命題：如果直選國家元首具有實權，則行政和立法兩權同時透過單一選區制改組，可造成最高或最低的政治穩定度；同時選舉(concurrent election)則可提升穩定度。論證如下：
觀諸各個民主政體，可以歸納出這樣的規律：如果一國的國家元首非由直接民選產生，幾乎都是內閣制；如果一國的國家元首由直接民選產生，幾乎都是總統制或半總統制。直選總統的權力當然也受制於憲法規範，可以有大有小，但其背負人民期待而需完成選舉承諾，則是普世皆然的現象。因此，許多國家民選總統的實質權力遠遠超過其憲法權力，人民也多以總統為實質的政府首長。
依據憲法，中華民國總統的行政權是很有限的，例如必須經由行政院長提名才能任命行政院部會首長、不能出席行政院院會、不能主動解散國會、只有在特殊狀況下才能發動防禦性公民投票等。總統雖然掌有國家安全大政方針的制訂權，但國家安全會議的編制極小，必須依賴行政院相關部會的配合才能施行政策。相形之下，常被台灣當成典範的法國半總統制，總統權力就大得多：法國總統可以主動解散國會、發動公民投票、主持國務會議，甚至可以拖延法案的簽署。儘管如此，台灣的民意調查一再顯示，不管民眾的政黨傾向為何，大都認為中華民國總統是最高的行政首長，雖然依憲法最高行政機關是行政院。台灣自1996年迄今，已進行三次總統直接選舉，每次都將台灣民主政治的發展帶入新階段，大多數的政黨也都將競逐總統大位看成攸關政黨生存的主要關鍵。再加上台灣民主政治強烈受到兩岸關係的影響，在可見的未來總統都不太可能虛位化。事實上，絕大多數以人民直選產生的總統，都享有相當的實權，只有少數西歐國家(如芬蘭、愛爾蘭、奧地利等)是例外。
但是，總統具有實權，並不保證可以遂行其政策。關鍵在於總統的政策是否受到國會的支持。總統可以透過不同的方法來爭取國會支持，例如直接訴諸人民或國際壓力等。但主要的工具，仍在政黨。政黨除了甄拔人才、形成政策，更是選舉和國會中的主角。在選舉時，很少有選民能清楚認識候選人的背景，更何況其政見。所以，候選人所屬政黨的形象和基本立場，就成為吸引選民的主要因素。在國會中，如果沒有政黨，一、兩百位議員很難進行議事或協商。所以，政黨可說是協助國會議員集體行動不可或缺的制度。在此情況下，政黨體系對於總統是否能實現其競選承諾將有重大影響。
所以，如果行政和立法兩權同時透過單一選區制改組，而直選總統又是制訂及執行政策必經的樞紐，國會的黨派分佈就是決定政治穩定的關鍵因素。當行政立法分立且為兩黨制時，有兩種偏好分佈的可能。第一種狀況，是總統所屬政黨是國會多數(即一致政府)。此時總統和其政黨的政策目標一致，該政黨又掌握國會多數，所以總統實現其競選承諾的可能性很高。第二種狀況，是總統所屬政黨非為國會多數(即分立政府)。此時，法案與預算都要得到國會多數支持方能成立，行政部門要遂行其政策並不容易。用白話說，行政和立法很容易處於僵局。所以，同樣是直選總統搭配兩黨制，憲政穩定度可能最高，也可能最低。
行政立法同時選舉的效應
由以上的分析可知，影響未來憲政發展的關鍵因素就是總統在國會的支持度，而這個因素最重要的指標就是國會多數和總統是否屬於同一政黨。我們認為，當行政和立法兩權同時透過單一選區制改組時，產生一致政府的機率比非同時選舉高。從經驗資料看，許多研究都有這樣的發現：當總統與國會同日改選，或國會在總統選舉後很快改選(即所謂蜜月選舉)，出現總統政黨掌握國會多數席次的機率較高；反之，如果是在國會改選後進行總統選舉，則出現分立政府的情形較多。此外，總統政黨的得票率，會隨著總統任期的持續而下降。
會出現這種模式，主因在於選民對於政府的施政評價，一般而言會隨著時間而下滑。政府剛上台的時候，背負著人民期待但尚未遂行其政策，故多享有一定的蜜月期。隨著政府施政的開展，某些選民會發現成效不如預期，因此降低對政府的施政評價，甚至在另一次全國性選舉裡投票給反對黨，以表達不滿。這就是為什麼美國的分立政府大多是因為選民在期中選舉改變投票對象所致。所以，如果總統和國會非同時選舉，就可能導致總統所屬政黨不能掌握國會多數的情況。當然，這種論點也預設了一個假定：選民在同時選出總統和國會議員時，投票行為基本上是一致的。
一個值得深思的問題是，如果在國會議員選舉之後不久進行總統選舉，是否更容易出現分立政府？這個情形不會出現在美國，因為非同時選舉和同時選舉的輪替時間是固定的，都是兩年。所以，只要不是同時選舉，就一定是非同時選舉，而只要是非同時選舉，執政黨可能就會受到懲罰而產生分立政府。然而，如果一個國家行政、立法改選時程不一致，甚或任期不一，就可能出現接連兩次非同時選舉的情況，譬如說國會改選完不久後改選總統。在此情形下，總統改選表示其任期結束，應是選民對其施政滿意度較差的時候。另一方面，執政黨在之前的國會選舉雖然也可能要對其政策失當負責，但一般而言影響程度不及行政部門。相比之下，該黨在總統選舉時失去政權，進而形成分立政府的機率就比較高。但是，我們也不能排除另一種狀況：倘若總統支持度低到已經沒有連任的希望，而選民在之前的國會選舉已經懲罰過執政黨，形成了分立政府，則下一回的同時(或蜜月)選舉可能導致另一政黨執政之下的一致政府。整體而言，「國會先於總統」的非同時選舉究竟和政府組成有何關係，還是要看政府喪失原有民意的程度。一致或分立，可能和此因素存在非線性關係：當主要政黨實力接近時，最容易因為非同時選舉而導致分立政府，但若執政黨的支持度下滑超過某個界線，下回選舉又可回復到一致政府(只是朝野互換)。
台灣的情形如何？根據第七次修憲的結果，可將台灣未來的選舉時程排列如下表。根據修改後的憲法第4條，立法委員自第七屆起任期四年，名額減為113席。為符合憲法規定「立法院會期，每年兩次，自行集會。第一次自二月至五月底，第二次自九月至十二月底」的規定，立委改選時間必須在就任前的前一年年底。再以總統來看，任期四年，就職日為五月二十日，所以選舉日期為就任年之三月。依此時程，除非立法院尚未屆滿任期就被解散，從下屆立委改選開始，立委選舉都是在總統選舉的前三個月，而且此一模式會持續下去。由於總統選舉採用單一選區制，立法委員選舉制度也接近單一選區制，依照前述分析，將來出現分立政府的機率高於一致政府。如果要出現一致政府，最有可能的情形有兩種：(1)執政黨在下屆立委選舉成為多數黨，並且在總統選舉後繼續執政，(2)反對黨在下屆立委選舉成為多數黨，且下屆總統選舉由反對黨獲勝。
日期 國會 總統
2004/3 改選
2004/12 改選
2007/12 改選
2008/3 改選
2011/12 改選
2012/3 改選
2015/12 改選
2016/3 改選
倘若上述兩種情況並未發生，台灣就會進入真正的分立政府，使憲政運作處於不穩定狀態。當然，這種判斷預設了一個前提：黨紀堅強。若非如此，行政部門只要獲得部分反對黨議員支持，即可實行其政策或法案。就理論與實務觀之，台灣的新選舉制度，的確會讓黨紀增強。從台灣行政首長(如總統、縣市長)選舉的經驗可以得知，分裂的政黨和團結的政黨競選，幾乎都不能勝選。因為當選門檻高，脫黨或跳黨參選者也不像在複數選區制下那麼容易當選。同理，黨中央在新選舉制度下的重要性將大幅增加，對於在國會中違反黨紀者，只要不予提名即可達到懲戒的目的。再加上全國不分區採用封閉式名單比例代表制，且由人民的政黨票決定當選席次，政黨的影響力勢必加重，甚至可以將不遵守黨紀者開除，由名單順位遞補。此外，黨紀的強化可以提升反對黨發動不信任投票的動機，增加制衡行政部門的工具。在此情形下，未來如果真的經常出現分立政府，對執政當局將構成一大考驗。
選舉競爭、國家認同與憲政運作
就台灣而言，另一項值得注意的是社會分歧的結構。在可見的未來，國家認同仍會是區隔台灣政黨的主要分歧。一般而言，在多政黨、多面向的分歧結構中比較容易進行結盟。反之，如果國會以兩大黨為主，主要分歧又是單面向，任何現狀都難以改變。雖然單一選區制可能會使競選者有趨中的壓力，不至於走向極端，但是這種壓力發生之處在選區。過去幾年台灣已經逐漸形成「北藍南綠」的政治版圖，使國民黨和民進黨的地盤也有所差異。我們不難想像，將來兩黨會將資源集中在其所擅長之選區。即使政黨都面臨趨中壓力，但因各選區在國家認同的議題上的意見不同，兩黨在此議題上的態度也就不會一致。所以，新選舉制度很難消弭政黨在國家認同上的歧見。如果以上對於未來台灣分立政府狀態的預測是對的，則行政立法部門很可能會時常處於有關國家認同的爭議中。
有人或許會問，美國不是也經常處於分立政府的狀態？為什麼該國還是時常被當作憲政典範？至少，在台灣許多學者眼中的理想圖像就是美國憲法。從比較的觀點來看，美國的情況其實是例外。美國會被當作範例，主要原因在於該國的某些特殊情勢，如強調「小政府」的立憲精神、著重私部門的資本主義體制、政黨對立不強、聯邦制度、地方性濃厚等。簡言之，行政立法相互制衡導致國家權力的萎縮，可能正是許多美國人所樂見的。反觀其它採取總統制的國家，大多有某種社會主義的傳統，或至少希望政府是「大有為」的。所以，分立政府下的政治僵局，很可能促使總統採取訴諸人民的路線，透過行政命令或公民投票來實現其政策。在國會失靈的狀況下，這種策略或有其正當性，但對憲政穩定不一定有助益。
總而言之，第七次修憲為未來台灣的憲政改革設下了一道很高的公民複決門檻。因為這個門檻是規定在憲法裡，所以要降低這個門檻就得修憲(也就是先要達到這個門檻)。如果未來修憲議題具有高度共識，許多選民可能會因為缺乏投票動機而使修憲案難以跨過門檻；如果選民對修憲議題的態度差異大，縱使投票率高，但要達到一半以上的投票者投下贊成票，也非易事。所以，在可見的未來，半總統制和單一選區兩票制即將成為台灣的憲政主軸，而分立政府的可能性也因選舉時程的緣故而增加，雖然這個結果不一定會發生。
不過，新體制對未來台灣的民主政治發展仍有某些正面的影響。以新選舉制度而言，勢將影響未來政治競爭者的策略和行為。要在單一選區制下勝選，政黨必須贏得每個選區中間選民的支持，不能太偏激。這也連帶會影響國會議員的行為以及國會的風貌。在舊的選舉制度之下，立法委員只要能得到少部分選民的強烈支持即可當選，導致其採取偏離常軌的問政方式，例如出席率低、重關說而輕立法、上媒體而少開會、走偏峰而不問政、重質詢而少監督等。理論上，這些行為會隨著當選絕對票數和相對門檻的提高而減少。新制度當然不能保證去除賄選，當選票基的擴大更讓大財團有動機介入選舉。但同樣的結構，也讓高知名度、形象良好的候選人當選機率增加。另一方面，新選舉制度很可能會帶動台灣的政黨重組。數年後台灣政黨政治的風貌，或許和目前會有很大的不同。如果新選舉制度確實能篩選出問政品質良好的新一代政治菁英，即使出現分立政府，也不至於導致社會的分裂，反而可以透過良性競爭提升台灣民主政治的水準。