中華民國總統府

公布日期：94年01月05日 號次：第6611 號

中樞慶祝九十三年行憲、　國父紀念月會暨新任行政院衛生署副署長侯勝茂、外交部駐甘比亞共和國特命全權大使張北齊、駐巴拉圭共和國特命全權大使胡正堯、駐聖多美普林西比共和國特命全權大使楊清源、駐巴拿馬共和國特命全權大使侯平福、駐薩爾瓦多共和國特命全權大使侯清山及駐海地共和國特命全權大使楊承達等7人宣誓典禮，於中華民國93年12月24日上午10時在總統府大禮堂舉行，　總統主持並監誓，副總統、中央與地方高級文武官員及民意代表等二百餘人與會，會中由行政院研究發展考核委員會主任委員葉俊榮專題報告：「從全球憲法變遷的趨勢看臺灣憲政改造的定位」（全文如后），典禮至10時55分結束。

從全球憲法變遷的趨勢看臺灣憲政改造的定位

台灣正在規劃進行的憲政改造，絕不是孤立的個案，而是全球憲政主義發展的重要環節。台灣所編織出的憲改故事，不僅在全球的脈絡中可以找到許多相類似的案例，更是全球憲政主義發展過程中相當寶貴的經驗資產。
從全球的觀點來看，憲政改造是最近這十多年間，世界各國普遍在進行的一項重要國政工程。從1990年開始到現在，全球至少有三十個以上的國家，在這段期間誕生了新憲法。這其中，有許多是我們所熟知的新興民主國家，例如東歐或前蘇聯的國家，還有包括南非以及和台灣同屬亞洲新興民主國家的蒙古、泰國等。這其中也有政治發展已經相當成熟、穩定的民主國家，列身於這一波新憲浪潮。例如瑞士，就在1999年形塑完成了一部聯邦新憲，取代其自1874年開始而用了一百多年的舊憲法。
除了制定新憲之外，許多國家是以大幅或小幅修憲的方式，參與這一波全球憲政改造工程。這其中有一些是新興民主國家，例如距離我們比較遠的匈牙利、阿根廷，或是近一點的南韓、菲律賓、印尼。即便是對岸的中華人民共和國，從1988年開始到今年為止，也已經有四次修憲。更值得我們注意的是，不少民主先進國家，在這十年間，同樣非常積極地從事憲政改造。例如，德國從1990年開始因為東西德統一而修改基本法之後，至少也有十次的憲法修改，其中許多與人權保障、婦女參政、地方自治有關。法國也不例外，在1958年制定通過的第五共和憲法，在最近十年間就有三次重大修正。其中包括2000年以公民複決通過，將總統任期縮減為與國會議員任期一致的憲改。與我們鄰近的日本，這一兩年對修憲，也有非常熱烈的辯論。
台灣從1990年到2000年，總共進行了六次修憲。今年8月，立法院又通過國會改造與修憲公民複決等修憲提案，預計將於明年選出任務型國大加以複決。在陳總統宣示推動臺灣新憲法之後，如何催生一部合時、合用與合宜的憲法，更是影響國家未來發展的重要議題。這些憲改措施，不但與全球憲政改造的潮流相符，也是大勢所趨。而台灣的憲政改造，也唯有放在全球的脈絡下來觀察，才能得到正確的理解與合理定位。在全球化日益明顯的今天，國際間的接觸與交流愈來愈頻繁，國與國之間的關係也愈來愈密切。任何國家的制度改革，都會對其他國家產生影響。因此，我們必須從更寬廣的全球視野來思考，才有可能發展出一個凝聚共識、促進溝通與深化民主的憲政改造。
七波全球新憲浪潮
從全球的角度來觀察，可以歸納出人類近代歷史上迄今總共七波的新憲浪潮。第一波的新憲浪潮是在18世紀末期，可以說是當代立憲主義的萌芽期。其中最主要的新憲工程，就是1789年的美國聯邦憲法以及1791年的法國憲法。但很有意思的是，這兩部對當代民主憲政發展有重要影響的憲法，一部運行了二百多年而歷久不衰，另外一部則僅有一年多的壽命。
第二波的新憲浪潮則是在19世紀中葉的歐洲。在1848年歐洲各國風起雲湧的革命運動後，包括德國、義大利、波蘭、捷克、匈牙利等在內的許多歐洲城邦諸國，紛紛由資產階級組成民族議會，制定新憲法。這一波的新憲風潮，與現代歐洲民族國家的興起，有著密不可分的關係。很可惜的是，這一波新憲，幾乎全數遭到君主復辟或毀憲，而功敗垂成。
第三波與第四波的新憲浪潮，則與20世紀兩次的世界大戰有關。第三波的制憲浪潮形成於第一次世界大戰之後。在戰後廢墟中獨立的國家如波蘭和捷克，紛紛制定新憲法。而戰敗的德國，同樣也制定了後來相當有名的威瑪憲法。不過，這一波因為戰爭結束而制定的憲法，並沒有歷時太久，反而很諷刺地又再度因為戰爭而被取代。正因為如此，第二次世界大戰後立即引發全球第四波新憲。在這一波新憲浪潮中，德國的威瑪憲法被戰後西德的基本法所取代。同樣戰敗的日本和義大利，也在盟軍的影響下，制定了新的憲法。
第五波的全球新憲浪潮，則發生在1950年代末期及1960年代。當英國、法國等歐洲殖民統治逐漸瓦解後，非洲、亞洲各殖民地國家紛紛宣告獨立並制定新憲法。此一階段的新憲工程，與去殖民化的過程緊密連結。不過諷刺的是，多數國家的新憲法，往往還是模仿自其殖民母國。例如，非州的象牙海岸，選擇其殖民母國法國第五共和憲法作為模仿對象，而奈及利亞卻選擇其殖民母國英國的議會內閣制。
第六波的新憲浪潮，則是第三波民主化運動的肇始。在1970年代中期南歐的獨裁政權被推翻之後，從1974年到1978年間，包括葡萄牙、希臘和西班牙等國都制定了新的民主憲法。最近第七波的新憲風潮，則是在1989年柏林圍牆倒塌之後，承襲前述1970年代末期在南歐開始的第三波民主化運動，包括前東德、波蘭、捷克、匈牙利在內的東歐國家共產政權陸續崩解，因此產生新一波的新憲風潮。
台灣從1980年代末期開始一連串的民主改革，從威權體制逐步轉型為民主國家，並自1991年開始逐次修憲，將民主改革成果進一步落實到憲法。從前述全球憲法變遷的脈絡來看，台灣的民主化與憲政改造工程，並非孤立單一，而是與前述第三波民主化國家一起同步展開。從而，我們不應該僅單純地從台灣的觀點來思考台灣的憲政改造。相反地，我們應該以更廣泛的視野，看看與台灣同屬此一憲法變遷脈絡的國家，對於這一波的憲政改造是以何種方式與程序來進行？這些全球憲改經驗與台灣過去十年六次修憲的經驗是否相同？是否有許多重要的特色與方式值得我們參考？這些就是接下來我要跟各位進一步分析探討的。
全球憲政改造的趨勢
全球最新這一波的新憲風潮，適逢民主化及全球化發展，許多國家都面臨民主轉型與全球競爭的壓力，因此不論在程序或內容上，都表現出與以往不同的面貌。我們可以歸納出四個趨勢。分別是：（1）制憲修憲相對化，（2）人權保障的重視，（3）公共參與的擴大，（4）憲法治理的強化。
制憲修憲相對化
在全球前六波的新憲浪潮中，主要都是採取制定憲法的方式。不過，在最近這第七波的新憲浪潮中，制憲與修憲的分野已經不像以往那樣涇渭分明。我們稱這種現象為制憲與修憲的相對化。
第三波民主化運動，自1989年柏林圍牆倒塌、蘇聯政體瓦解後，最先從東歐開始，擴及前蘇聯、東亞、東南亞以及南美、非洲。在這一波民主化運動的浪潮中，所帶動的憲法變遷方式顯得非常多元化。除了直接一次制憲外，也有國家選擇在原來的憲政秩序以漸進修憲的方式，達到憲政改革的目標。歸納這些國家的經驗，我們可以整理出四個模式，分別是：（1）一次直接制憲，（2）一次大幅修憲，（3）多次漸進修憲，（4）漸進階段式制憲。
選擇一次直接制憲的國家包括東歐的羅馬尼亞、斯洛伐克、隸屬前蘇聯的波羅地海三小國以及亞洲的蒙古等等。不過，也有的國家則並沒有採取制憲方式，而選擇在原有憲法的規範基礎上，以一次大幅修憲的方式完成改革。例如，亞洲的菲律賓、南韓，南美的阿根廷等等。
一次直接制憲與一次大幅修憲之間，並沒有絕對的好與壞。選擇一次修憲的國家，往往是因為它們原有的憲法，並沒有與當代民主憲法的內涵發生多大的歧異。只不過是在威權時代，憲法未曾真正落實而已。因此，對這些國家來說，只要一次修憲，將原有憲法中與民主憲政運作未能完全相符的部分加以修改，就足以因應新局。而對選擇直接制憲的國家來說，一方面是因為它們原有的憲法內容受到過多社會主義或蘇維埃憲法的影響，只有重新制憲才能真正因應民主化之後的憲政運作；另一方面也是因為它們國內對於制憲工程，有相對較高的政治能量與國民認同使然。
第三種方式，是我們比較熟知的多次漸進修憲。台灣當然是這種憲改模式中最典型的實踐者。除了台灣之外，還有東歐的匈牙利、以及1990年代末期才開始民主化的印尼。以匈牙利為例，受到柏林圍牆倒塌與蘇聯政體解體的影響，在1989年開始民主化，也在同年進行第一次修憲，但修憲的幅度有限。其後的十年，匈牙利陸續增修憲法，迄今有八次之多，涵蓋政府體制的調整、公民投票、人權保障與加入歐盟等等議題。一般認為，這些國家之所以採取多次漸進修憲，而非一次制憲或修憲，與其轉型政治的脈絡有關。在兼顧政治改革與政局穩定的雙重目標之下，這些國家選擇政黨協商模式來從事憲政改造。既然一次修憲無法完全解決問題，最後只好像綁香腸一般，一次又一次地接續修憲。
最後一種憲改模式，則是漸進階段式的制憲。最典型的例子，就是波蘭與南非。這些國家，一方面希望兼顧政治改革與政局穩定的雙重目標；另一方面卻也充分體認到完成一部完整憲法的重要性。綜合這兩個因素，這些國家選擇漸進階段式的制憲，有效分散並縮減因為一次制憲可能激發的政治成本與認同歧異，以漸進手段達成制憲目標。
以波蘭為例。在共黨垮台之後，一開始並沒有逕行制憲，而是由國會修憲通過所謂「小憲法」（little constitution），作為民主轉型過程中基本權力運作的規範。不過，在這個過程中，國會以及各政黨也一直都沒有放棄制憲目標，相關的協商討論也都一直在進行。直到民主轉型較為鞏固之後，才在內外因素的刺激下，於1997年由國會制定新憲，並交由公民複決。
至於南非，可以說是採行漸進階段式制憲相當成功的一個例子。1990年，南非民主化初現曙光，也帶動憲政改造的討論。在轉型初期，仍以修憲或修法方式來作為因應。到了1993年，各政黨針對制憲議題進行協商，最後就制憲的程序與內容達成共識，並作成「34點憲法原則」。隔年，通過「過渡憲法」，選出一個全新的制憲國會，並開始制憲程序。在1994年到1996年的二年間，制憲國會密集展開對於各種公民及草根社會團體的「公民參與新憲」計畫，舉辦各式辯論以及憲法聽證會，憲法草案並經過憲法法院的審查與批准，最後完成制憲。換言之，南非以長達七年的時間，利用所謂「階段式制憲」，以修憲、制定過渡憲法、到最後完成新憲的方式，成功完成了制定新憲法的目標。
其實，制憲修憲的相對化，不僅可以從最近這第七波新憲風潮中，所採用憲改方式的多元化看出來，如果我們進一步細究各個國家所採取憲改的程序或內容，更可以看出這個相對化的特質。
首先，從憲改的程序可以看出端倪。傳統以為只有制憲可能採取公民複決，但是在最新一波的憲政改造脈絡中已有所突破。有的國家即使是修憲，也會採行公民複決。例如，前述的南韓，雖然沒有宣稱制憲，但在大幅修憲後，也交由公民複決。許多國家甚至直接將公民複決納入修憲程序。相反地，有的國家雖然稱為制憲，但仍由議會為之，最後並沒有採行公民複決，例如前述的南非。
其次，憲改的幅度也顯示出部分訊息。傳統以為制憲在憲改幅度與內容上幾乎無所不可，而修憲則有一定的界線，並以憲章或憲律為區分。這種說法在這一波的憲改脈絡中已經受到嚴酷的挑戰。有的國家雖然只是修憲，但不管是一次修憲或漸進修憲，修憲幅度都非常的大。政府體制、人權清單、甚至是國名，都可以修改。許多前共黨國家，如果不制憲，往往也必須藉由修憲，將原先共黨或社會主義國家常用的「人民共和國」（People’s Republic）改為「共和國」（Republic）。匈牙利就是其中一個典型的例子。相反地，有的國家雖然是制憲，但因為原有的憲法，並沒有與當代民主憲法的內涵發生多大的歧異，主要是落實的問題。這些國家即使是宣稱制憲，所制訂新憲法的內容往往沒有與舊憲法產生結構性的差異。
因此，我們可以看出，在這新一波的憲改脈絡中，憲政改造的方式究竟是修憲或是制憲，並非絕對。傳統憲法理論將制憲、修憲截然二分對立的觀點，經過最近這一波全球新憲浪潮的具體實踐，已經不得不重新檢討了。
人權保障的重視
最近這第七波的新憲浪潮，對人權保障格外重視。不管是修憲或制憲，許多國家都會重新檢討原來憲法上的人權清單是否完整？是否已經充分納入諸如公民及政治權利國際公約或經濟、社會與文化權利國際公約等基本國際人權規範？對於新興人權的保障是否充足？更重要的是，除了傳統保障人民權利的司法機制之外，憲法上是否還必須設立其他更有效的人權保護機制，如人權保護官（human rights protector）、人權監察使（human rights ombudsman）或人權委員會（human rights commission）？
例如，採取漸進修憲的匈牙利，從1990年到2002年總共進行了八次修憲。但在這些修憲中都非常重視人權保障，不但重新檢討公民與政治權利保障的清單，對新興人權如個人資料保護的隱私權等的保障也不遺餘力，更在憲法中明文設立除了法院以外的人權保護機制，如公民人權與少數種族人權保護監察使。而採行制憲的國家，同樣重視人權保障的設計。例如，波蘭在新憲法中明文設立憲法法院、人權監察使、兒童人權監察使等人權保護機制。南非在新憲法中，也將人權保護官、人權委員會入憲，甚至在憲法上設置少數族群保障委員會與性別平等委員會，加強族群與性別平等原則的落實。即使是我們鄰近的泰國，也在1997年的新憲中，將憲法法院與人權委員會正式入憲。
這一波憲政改造之所以重視人權保障，其實與20世紀末期的人權普世化趨勢，密不可分。根據聯合國的統計，迄今，全球有超過三分之二以上的國家加入公民及政治權利國際公約以及經濟、社會與文化權利國際公約，有152個國家加入前者，149個國家加入後者。而這其中，有超過三分之一以上的國家，是在1989年之後加入這兩個公約。也就是說，許多都是新興民主國家。這些國家一方面積極加入國際人權公約，另一方面主動將國際上所肯認的人權內涵與保護機制納入憲法，充分反應出人權普遍化以及這一波憲改重視人權保障的兩個面向。
公共參與的擴大
全球最新這一波憲政改造，不同於過去偏重重視菁英領導或政黨協商的政治過程，反而非常重視公共參與憲政改造的程序。這種對於民主參與憲法政治的重視，充分反應出當代政治重視草根性民主以及民眾參與政治的強烈需求。
在直接民主方面，主要表現在憲政改革的公民複決。有愈來愈多的國家，將公民複決納入憲政改造機制。例如，波蘭在民主轉型初期，就非常重視公民參與憲政改造的討論。各政黨很早就達成共識要將公民投票的程序納入新憲，而新憲也必須經過公民複決。
在公共參與方面，則表現在憲政改造的過程中，要給予公民充分而有意義的參與並有表示意見的機會，包括大規模的公眾討論與民眾教育或者是公民會議、辯論等的舉辦。這方面最成功的案例可以說是南非。南非在1994年到1996年間，密集展開「公民參與新憲」計畫，由政府舉辦各式辯論以及憲法聽證會。根據憲法學者的調查，南非這種擴大公民參與的新憲程序，成功地營造出南非人民對於憲法的認同與歸屬感。而一個強調公共討論和民主程序價值的憲改程序，也使所制定出來的南非新憲法，獲得超越族群與黨派的廣泛認同與支持。
事實上，不僅一國的憲政改造必須重視民眾參與，即便是國際組織如歐盟，在最近制定歐洲憲法條約的過程中，也表現出對於民眾參與的高度重視。前任法國總統季斯卡擔任主席的歐洲制憲大會成立後，歐洲便於2002年3月到2003年6月間，密集地舉行各式會議，討論各項憲法議題。所有的歐洲公民不但可以參與或旁聽這些會議，更可以直接連結到歐洲制憲大會的網站中，具體表達各項意見。歐盟領導人也表示，這樣一個擴大公共參與制憲程序的目的，不僅是為了讓各方表達對於歐洲憲法的實質意見，更重要的是，希望在這整個討論過程中，能更有效地凝聚歐洲公民對於歐盟的認同。
憲法治理的強化
最近這一波新憲浪潮，還有一個重要的特色，就是憲法治理(constitutional governance)的強化。傳統憲法學的術語強調「憲法是人民權利的保障書」，更強調憲法遏止濫權的作用，最近這一波的全球化新憲浪潮卻將憲改的功能，擴大到轉型社會的整合認同，以及強化國家的全球治理能力等功能。
在龐大且快速的政治、經濟、社會各方面的變遷壓力下，憲法在這些新興民主轉型國家所扮演的角色，早已不再侷限於消極地限制或分配政府權力。轉型社會的憲法，也有迅速回應政治、經濟、社會各方面變遷壓力的積極意義。憲法不但要將國家引導到實質的民主治理，更必須帶領國家在全球化競爭下，強化治理量能、促進永續發展。
台灣憲政改造的定位
在掌握了全球憲政改造的趨勢之後，我們應該如何來看待台灣新一波的憲政改造呢？陳總統所宣示將於2006年完成、2008年正式付諸實施的憲政改造工程，是否仍應沿襲過去六次修憲的模式？或者應該參考前述全球憲政改造的特色，在程序與內涵上賦予新意呢？
台灣在經歷了六次漸進修憲後所提出新憲法的主張，既合乎台灣本地發展的需求，也跟全球憲政改造的脈絡相符。但是這個新憲法運動究竟與以前有何不同，換句話說，他究竟「新」在哪裡呢？在參考前述全球脈絡之後，至少應該有三個「新」意：（1）新時點（new timing），（2）新程序（new process），（3）新範疇（new scope）。
新時點
陳總統所宣示的新憲主張，隱含著一個在憲法學理上甚具意義的新時點。台灣在1991年開始第一次修憲，當時仍處於民主轉型的初期。憲改的主要目標，在於因應民主代表性危機以及開放政治競爭。然而，十多年過去了，今天的台灣毫無疑問地已經是一個民主國家，台灣必須要認真思考的是，如何從根本的制度面上，去鞏固並深化這得來不易的民主。
陳總統多次提到，這一波憲改的時點是希望在2006年完成，並於2008年實施。也就是說，新憲法實施時，陳總統任期也將屆滿。在國家領導人沒有連任的壓力，而且有較多時間準備的情況下，有更好的機會以開闊的視野以及超然的立場，來引領新一波的憲政改造工程。美國耶魯大學權威憲法學者布魯斯艾克曼（Bruce Ackerman），向來主張民選總統在連任之後，才是最適當提出憲改或大幅改革的時點，也是基於相同的思考。
這樣一個憲改時點的安排，在一方面彰顯總統擘劃憲政宏規的用心，另一方面也表彰總統搭建憲改平台的超然化，加上容留較長的時間可以消化議題凝聚共識，足以避免以往單純危機因應式的處理或只為短期政治利益的考量而匆促修憲的窘境，而讓我們從台灣長遠需求來規劃可長可遠的憲政藍圖。
新程序
下一波憲政改造的第二個「新」意，應該是一個嶄新的程序，而這個新程序的核心精神，就是擴大社會參與，讓社會各界廣泛參與憲改的議題選擇，讓憲改的正當性建立在廣泛的民主參與，而不是單一或少數憲政機關的壟斷或政黨間的交易。
過去十年的六次憲改，基本上是一個由政治菁英主導、政黨協商的過程。在這段過程中，由於絕大部分憲改都被國民大會與政黨菁英間的協商所包辦，民眾參與審議思辯的程度都不深，甚至可以說沒有得到廣大人民的動員與支持，加上幾次修改後的憲法在結構上的支離破碎與混亂，造成今日人民對憲法產生若干程度的疏離。這是非常可惜的一件事。
雖然菁英申論與協商討論，在民主過程中不可避免。但就憲政民主的長遠發展來說，憲改的成功與否，並不單在最後的結果，更在於其立基於開放、公開審議、以及全國各界廣泛投入與認知的過程。否則，民主轉型過程中，新的價值與憲政精神，將無法真正為全民所理解與認同。
事實上，如同前面所指出的，全球憲改脈絡是愈來愈重視憲改的公共參與。一個朝向民主深化的憲改程序，應該要包括大規模的公眾討論與民眾教育，公民會議的舉行亦值得參考。運用網路科技來擴大民眾的參與及討論，政府可以透過憲改網站的設立，全天二十四小時接受民眾所提出的各種問題與意見。
重視民主參與的憲政改造，往往也會引入公民複決修憲或制憲。讓我們很欣慰的是，今（2004）年8月立法院於修憲臨時會中，將公民複決納入修憲機制。如果此一提案在明（2005）年正式通過，將來憲法的修改，於立法院提出後，就必須直接交由公民複決。這將使民眾直接參與憲改在台灣成為可能，也替台灣憲政發展史立下了一個新的里程碑。
新範疇
最後，台灣新一波的憲改，必須要有新的範疇界定，憲改的內容不應侷限在零星具有短期因應必要的議題。在前述較為周延的時程與程序安排下，新一波憲改已經可以從國家發展的全面需求以及整體憲法結構的完整性出發，含納較為寬廣的議題。其中，當前政府體制及權力部門互動邏輯的重新思考、人權保障清單與落實機制的研議、以及國民經濟與社會文化等基本國策的全盤檢視，都應該可以納入這一波憲改的重點。
過去十年六次的修憲，在政黨與政治菁英的主導下，將焦點都集中在政府體制的零星修改調整，以面對短期政治發展上的需求。如此，不但政府體制的問題仍未獲得充分解決，整部憲法的完整性與合宜性也一直無法建立，造成人民對憲法認同的危機，以及憲改程序的疏離。這樣的憲改與前述全球憲改的脈絡，確實存在著相當的落差。許多攸關全球競爭與民主深化的重大議題，都必須在將來的憲政改造中，受到更多的重視與嚴肅的討論。也唯有如此，才能擺脫過去零星修憲的惡性循環，真正體現陳總統呼籲推動新憲法的深沈意義。
結語
今天的台灣，面臨許多嚴峻的挑戰。有些挑戰是來自內部，有些則是來自外部，包括愈來愈激化的兩岸關係與全球競爭。台灣需要一部能深化民主、增進效能與凝聚認同的憲法，更需要一個能深化民主、增進效能與凝聚認同的全「新」憲改程序。台灣在1990年代所進行的憲改，忽略全球憲政改造脈絡中重視程序、民眾參與、人權保障以及憲法治理的面向，殊為可惜。展望將來的憲改工程，可以說是一個全新的憲法時刻（constitutional moment）。我們必須以更成熟的公民文化與民主素養，以更重視參與及討論的憲改程序，來進行新一波的憲政改造，讓台灣在迎向全球競爭的同時，也能永續經營。
面對這一波的新憲法運動，我們不應自陷制憲修憲嚴格二分的迷障而無法前行，考量全球憲政改造的趨勢以及台灣特殊的情境，我們應充分積極運用這波憲政改造所蘊含「新時點」、「新程序」及「新範疇」，把握這次屬於台灣的全新機會，為未來的發展奠定永續根基。