公布日期：95年07月26日
號次：第6699
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總統府95年7月份 國父紀念月會暨新任財政部部長並為行政院政務委員何志欽、行政院政務委員呂桔誠、行政院經濟建設委員會主任委員胡勝正、總統府副秘書長劉世芳及行政院國家科學委員會副主任委員戴謙等5人宣誓典禮，於中華民國95年7月17日(星期一)上午10時在總統府大禮堂舉行， 總統主持並監誓，中央與地方高級文武官員及民意代表等二百餘人與會，會中由行政院勞工委員會主任委員李應元專題報告：「台灣勞動市場及人力資源規劃」（全文如后），典禮至11時正結束。
台灣勞動市場及人力資源規劃
壹、背景說明
人力資源是產業發展的根本，影響國家競爭力至鉅，影響的層面極為廣泛，舉凡人口政策、勞動政策、教育政策、就業安全制度、長期照護及托育政策、移民政策、外勞引進等均息息相關。
因全球化經濟，人才流動已打破國家的界限，更凸顯出人力資源規劃的重要性。尤其，我國在2002年加入世界貿易組織（WTO）後，國內勞動市場受到產業結構調整及產業外移的衝擊，呈現高級專業人力及基層人力不足現象。加上我國已於1993年達到聯合國所訂的高齡化國家標準，近年來人口出生率急遽下降等問題，均嚴重衝擊國內產業發展所需的人力資源。
探究勞動市場及人力資源規劃問題，可以發現它既是經濟問題也是社會問題，影響層面既深且廣。在人力資源方面：影響到高齡化、少子化的人口與移民政策的調整、婦女勞動參與率提升、退休制度變革、長期照顧體系及托育等問題；在產業結構調整方面：牽涉到教育培育方向與產業需求配合、海外優質高級專業人力延攬、賦稅優惠及移民措施、高級人力培訓、藍領外籍工作者引進等問題；在促進就業解決失業方面：涉及減輕婦女家庭照顧負擔之托老及托育、健全就業安全體系、鼓勵彈性僱用之勞動法制鬆綁等問題。以上問題均環環相扣，應深入檢討，從根本結構改善，始能達到預期的目標。
貳、當前勞動情勢
依據主計處2006年5月資料顯示，台灣地區勞動力人數為1,046萬6千人，就業人數1,006萬4千人。勞動力參與率為57.72％，其中男性勞參率為67.36％，女性勞參率為48.26％。失業人數為40萬2千人；失業率為3.84％，係近6年同月最低水準。非勞動力人數為766萬7千人。
引進海外人力方面，藍領外籍工作者部分，截至2006年5月底止人數為33萬3,477人。依行業別區分，產業外籍工作者18萬4,723人，占55％，社服外勞14萬8,754人，占45％。其中製造業人數為16萬8,645人占最高比例；家庭看護工14萬6,457人居次；營造業為1萬2,832人；家庭幫傭為2,297人；外籍船員為3,246人。
白領專業人士的引進方面，由於高級專業人力已成為國家經濟發展的重要因素，我國自1998年起對於專業技術人力之引進逐年遞增，每年平均引進人數介於1萬至1萬5千人之間（不含科學園區）。依職類分析，學校教師及補習班之語文教師約占三分之一，且學歷方面碩士以上學歷者低於八分之一，顯示現階段引進之白領專業人士，專業程度與我國人力資源政策顯不相符。
退休年齡分布方面，依主計處2004年針對工業及服務業退休員工之統計，60歲以上退休者占全體退休人數之比率呈逐年減少，由1991年之74.12％，降至2004年之32.13％；50至59歲者，由1991年之21.77％，逐年增至2004年之51.73％；另近年企業因併購與組織調整趨勢，採行優退措施，致40至49歲退休者占15.19％，明顯高於2003年之10.55％；退休員工之平均年齡約54.9歲，較2003年之55.7歲降低。目前我國勞工在60歲以後退休之人數比率僅占32.13％，超過三分之二之勞工在60歲以前即退出職場，退休員工年齡有提早現象，與世界各國因應人口老化延後退休年齡的潮流趨勢背道而馳。
勞動力參與率方面，截至2006年5月止，勞動力參與率為57.72％，其中男性勞參率為67.36％，女性勞參率為48.26％，與亞洲主要國家比較，我國勞動力參與率之水準稍為偏低。若按年齡層觀察，我國勞動力參與率在40歲至64歲之各年齡組間均有相對偏低現象。男性勞動力因公教人員及勞工退休制度設計，鼓勵提早退休及兼受產業結構轉型、低教育程度低技術人力需求降低，轉換工作後求職不易等因素，導致55歲以後勞參率急遽下降。女性勞動力因女性薪資及職位較男性偏低且受傳統觀念影響，家庭照顧責任多落於女性身上及婚後生育復出職場比率較低等因素，導致45歲以上之勞參率急遽下降，明顯不如韓、日等國，且不像韓、日女性有「二度就業」之趨勢。
失業率方面，台灣過去失業問題並不嚴重，因此失業問題較少受到重視，但台灣地區的失業率自1995年來即不斷攀升，2002年達到最高峰的5.17％，其後因政府持續推動相關促進就業措施，在2005年下降至4.13％，2006年5月已降至3.84％，失業人數約40萬2000人，如何再降低國人失業率，須再加緊努力腳步，以免步上歐美國家1980年代高失業率的後塵。
人才培育方面，根據主計處統計，2004年我國大學以上畢業生的失業率高達4.23％，其中20歲至24歲年齡組之失業率更高達12.36％，似乎國內大學以上高等教育人才的產出，除了「質」的因素外，培育方向與產業需求是否一致，不無疑問。
職訓經費投入方面，我國公共職業訓練經費佔國內生產毛額（GDP）約為0.03％，相較於各國有偏低現象，為強化競爭力，政府部門實有必要增加公共職業訓練經費之投入。
參、台灣勞動市場及人力資源規劃問題焦點
一、勞動法令欠缺彈性
現行勞動法制有其時代背景意義，但因應全球經濟情勢變化，包括「職業訓練法」、「勞動基準法」中之勞動契約、工資及工時相關基準、「職工福利金條例」及「工會法」、「團體協約法」與「勞資爭議處理法」等所謂「勞動三法」之集體協商法制，多已無法因應新經濟時代，勞動彈性化的需求，有賴建立新的勞動法制，協助企業順暢運作並保障國人就業。尤其，「勞動基準法」在87年底擴大適用於一切勞僱關係後，在勞動契約的種類、勞動關係的存續、工資、工時等相關規定過於僵化，勞工權益之保障雖然得以確保，但相對的企業在人力資源的運用上顯得沒有彈性空間。為了因應新興產業的需求，須有新的勞動關係，部分工時法制化、家內勞動法及「派遣勞工保護法」亦有待早日立法，明確界定勞僱三方關係，保障被派遣勞工之權益，使我國企業在面臨全球化競爭下保有競爭力。
二、青壯人力嚴重不足
我國已於1993年9月達到聯合國所訂人口高齡化國家標準（65歲以上人口占總人口比例達百分之7），成為高齡化社會國家。截至2005年底止，台灣地區老人人口已達9.7％，計有220萬8727人，近年來國內更因受少子化之影響，未來人口推估（如附表）將於107年成為零成長。依據經建會95年6月出版「中華民國台灣地區95年至140年人口推計」之推計，國內15歲至64歲之工作年齡人口從95年72％降至140年55％，影響所及，勞動力供給問題將成為我國經濟發展之一大隱憂。
三、高級專業及初級人力嚴重不足
依據經建會2005年「科技人力中長期供需趨勢推估」報告顯示，不論是近程或是中程，我國人力產出在「高級專業及管理人力」及「基層人力」之供給面均不敷產業發展所需。基層人力不足問題涉及人口結構改變，如高齡化、少子化社會之形成以及勞動力人口受提早退休風氣、升學主義、女性負擔家庭照顧等因素影響，惟仍可透過調整移民政策、引進外籍勞動力、修正人口政策等方式解決。然而高級專業管理人力是未來延續我國經濟競爭之關鍵原動力，雖然國內平均每年引進約1萬餘名國外專技人力，但仍不能滿足國內需求，對於我國欲突破經濟發展的瓶頸，強化國際競爭力，高級專業人力及初級人力供給不足問題必需妥善規劃，儘早解決。
四、女性及中高齡勞動力參與率偏低
與亞洲主要國家比較，國人勞參率之水準相對偏低，仔細觀察，我國勞動力參與率在女性及45歲至64歲之中高齡年齡組均有相對偏低現象。就女性而言，25歲至44歲間青壯年之勞參率與他國大致相當，但45歲至64歲之各年齡組則較其他國家明顯偏低，且未曾出現如日、韓等亞洲諸國「二度就業」之情形。女性勞參率偏低與國內少數行業，如航空業空服員、百貨公司專櫃售貨員行之有年之年齡限制，以及受現行公教及勞工退休制度，鼓勵提早退休因素影響有關，加上我國女性因職場上薪資、職位與男性相比，有略為偏低之現象，又因料理家務及家庭照顧負擔多落於女性身上，以及低教育程度者再就業不易及婚後因生育因素，復出職場比率較低，致我國中高齡女性之勞參率遠低於日、韓等國。男性中高齡者勞參率比例逐漸下滑則緣於公教人員及勞工退休制度設計，鼓勵提早退休及兼受產業結構轉型、低教育程度低技術人力需求降低，轉換工作後求職不易等因素影響。
五、勞動者過早離開職場，不利人力資本累積
由於國人勞參率在45歲至64歲之中高齡階段較亞洲主要國家有明顯偏低現象，探究其中原因，與現行公、教、勞工退休制度及保險制度鼓勵國人早退風氣有關。例如，勞動基準法規定勞工工作15年以上年滿55歲或工作25年以上者，得自請退休；公務人員工作滿25年，年滿50歲亦可申請退休。國人過早離開職場，除了不利於人力資本的累積，影響國家競爭力外，也因社會福利的支出，形成社會負擔。有待仿效先進國家提高退休年齡之作法，修正現行「勞動基準法」、「勞工退休金條例」、「勞工保險條例」、「公務人員退休法」等相關法律之退休規定。
六、結構性失業人口待紓解
分析國內近年來失業率居高不下的原因，主要因素是國際競爭壓力，使國內傳統產業萎縮所致，由於國內產業結構調整迅速，但人力結構的調適卻相對地遲緩。雖然台灣產業結構由工業朝服務業，但台灣的服務業多屬內需導向的發展，因國內市場狹小，易於飽和；如果金融保險、不動產業和工商服務業不能發展國際競爭力，則未來服務業的成長空間仍然有限。
目前國內失業率雖已下降至3.84％，如加計「想找工作而未找工作」的隱藏性失業人口，廣義失業人數恐超過表面數據。如何讓六十五歲以下，有工作能力之國人獲得應有的就業機會，是國家促進社會充分就業的職責。從失業救助、職業訓練到完成就業服務，應予有效的串連。如何經由職業訓練，輔導失業勞工再就業，並協助再就業困難的勞工渡過失業的生活壓力，誠為政府部門應努力的方向。
七、人才培育政策未盡符合產業發展需求
近年來因教育政策因素及國內專科學校改制為技術學院數增加，學士人力供給大幅上升，然而，由於產業界面臨嚴苛的國際競爭壓力，對於人力素質的要求相對提高，加上面對全球分工，競爭環境影響，國內產業已由專業代工朝向自創品牌策略發展，高級人力的培育日趨重要。為因應產業朝知識創新、國際化以及前瞻科技發展，培養學術基礎紮實、創新能力突出和跨領域整合以及具國際視野的專業勞動力，實刻不容緩。
依據經建會94年「科技人力中長期供需趨勢推估」之研究，面對未來資訊化社會及產業升級之發展，未來國內所需人力將偏重研發及高級人力，如以學歷區分，學士程度人力相當充裕，但碩士以上程度高級人力之需求則相當殷切。如以缺口職類區分，在電機資訊、工業工程、工業設計、基礎科學等大類所需人力尤其欠缺，其職類包括精算師、電機及電子工程師、程式設計師、機械及電機工程師等。這些專業勞動力都是政府推動「挑戰2008國家發展重點計畫」及「服務業發展綱領及行動方案」不可或缺之人力，有賴大學院校配合產業發展需求，調整系所數量、結構及推動跨領域學程、提高整體學生素質等教育產出。
八、公共職訓經費投入嚴重不足
近年來由於公共職訓政策方向調整，職業訓練在未開發新職類項目，又大幅減縮既有職業訓練種類之下，導致大量公共職訓機構之職業訓練師流失，並因為公共職訓經費之投入萎縮，導致國內相關產業所需技術人力嚴重不足。以我國與各國政府職業訓練支出占GDP的比例來看，大部分國家政府職業訓練支出占GDP的比例均高於我國，以韓國為例，其公共職業訓練經費占國內生產毛額約為0.06％，遠較我國的0.03％為高，顯示我國的整體資源投入在公共職業訓練經費偏低，在技術變革日新月異的今日，企業員工可能隨時面臨結構性失業問題，也由於高級專業人力不足，造成企業相互惡性挖角的現象。高級人力不足將導致企業缺乏創新、技術升級所需動能不足等不利的結果，實有必要增加公共職業訓練經費的投入。
九、產業界對於人力資源培訓參與意願不高
人力資源的投資是產業發展的基礎，在知識經濟競爭的今日，將產業界導入人才培訓體系是促成專業人力供需自然調節的重要作法。因此，產業界與教育體系配合，共同培育出產業界所需的專業人力是其他國家採行的措施。根據調查顯示，各主要國家大學研發經費來自企業提供經費之比重約5.5％。以1998至2003年為例，美國、加拿大、德國、芬蘭、瑞典、韓國等國家大學研發經費直接來自企業支持的比重，至少都在5.5％以上的基礎，南韓甚至維持在13％至14％的比重，國內大學研發經費大都來自政府部門的支持，其比重約85％至86％，來自企業支持者僅3％至4％，相對偏低，造成此一現象之原因可能是基於：（一）缺乏賦稅誘因；（二）過度仰賴政府；（三）自行培訓人才觀念不足等因素所致。由於企業所需人力為何？只有企業本身最清楚，而公訓部門及教育產出往往僅能針對一般需求，較難滿足企業的特殊需求，因此，若能從賦稅方面提供誘因，將有助於高級人力的培訓及培育。
十、長期照顧資源嚴重不足，過度依賴外籍看護工
隨著國內醫藥發達及衛生條件改善，國人平均壽命逐漸延長，2004年國人男性平均壽命為73.6歲，女性為79.4歲，已達先進國家水準，65歲以上老年人口占9.5％，其中65歲至74歲高齡人口為128萬3000人。根據行政院主計處2000年戶口及住宅普查資料顯示，國內極重度失能需要長期照顧人數為5萬1913人，其中除了少部分已進住老人長期照顧機構、護理之家接受24小時機構式照顧外，其餘絕大部分都是由家人照顧，照顧負擔極重。另外，截至2005年2月止，台灣地區有長期照顧需求老人人口數為19萬2,898人，而台閩地區機構式長期照顧資源總計有1,178家，總床位供給數為7萬1,590床，每百個有長期照顧需求之老人僅可分得37床，明顯供給不足，長期照顧資源嚴重缺乏的後果就是對於外籍看護工的引進日漸迫切，導致我國外籍看護工之人數不斷成長，截至95年5月止家庭外籍看護工的引進人數已達14萬6457人，過度依賴外籍看護工的結果，除了嚴重扭曲國內勞動市場人力結構外，更延宕國內長期照顧體系的建立。此外，由於婦女家庭照顧負擔問題無法解決，連帶影響我國婦女之勞動力參與率的提昇，國內長期照顧資源不足問題，影響至為深遠。
肆、人力資源規劃之因應對策
為根本解決我國人力資源問題，建立台灣經濟發展長遠的基石，其因應對策如下：
一、勞動法令鬆綁，促進就業，排除人力資源運用障礙
（一）修訂勞動基準法勞動契約、工資、工時之相關規定，減少對非典型僱用的限制。
（二）部分工時法制化。
（三）研訂「派遣勞工保護法」，明確界定勞僱三方關係，保障被派遣勞工之權益。
（四）推廣部分工時及彈性工時制度。
二、解決人力資源嚴重不足現象
（一）建立短期及中長期勞動力供需預測統計調查機制。
（二）全面檢討外勞政策（包括：核配比例及重新招募等），建立外勞引進動態總量管理機制。
（三）全面檢討人口政策及移民政策，並營造有利生育環境開發人力資源。
（四）培育產業所需人才，強化就業諮詢及媒合。
（五）配合產業需求，調整職業訓練方向，並提高公共職訓經費之投入。
三、提昇女性勞動力參與率
（一）建立完善長期照顧體系，減輕婦女家庭照顧負擔。
（二）加強辦理托兒設施或托兒措施，保障婦女權益，促進婦女就業。
（三）落實「兩性工作平等法」，排除婦女就業障礙。
（四）及早發放育嬰留職停薪津貼，穩定婦女就業。
（五）推動促進婦女創業貸款。
四、提昇中高齡勞動力參與率及改善勞動者過早退出職場之現象
（一）排除中高齡者就業的障礙。
（二）提昇中高齡者就業能力。
（三）提供僱用中高齡者之獎勵措施。
（四）降低企業主僱用中高齡者就業之負擔。
（五）研訂禁止歧視僱用中高齡者法案。
（六）修正現行相關退休制度，提高退休年齡下限之規定。
（七）鼓勵企業開發部分工時及彈性工時工作等非典型工作機會，以利中高齡者就業。
（八）推動企業辦理員工在職訓練及第二專長訓練。
五、調整高等及技職教育培育政策
（一）配合產業發展方向，定期檢討大學及技職教育培育政策。
（二）追蹤輔導畢業生就業情形。
（三）落實評鑑制度並推動系所及學程調整機制，提昇教育品質。
（四）設立「高級人力培育獎學金」，鼓勵留學促成重點高級人力國際化的培育。
（五）建立產學合作之人才培育機制。
（六）推動技職教育與區域性產業結合之產學合作策略。
（七）加強推動回流教育。
（八）鼓勵師生與業界交流。
（九）加強教育體系與研究部門合作，強化教育體系對於研發人才之培育。
六、提供足夠誘因鼓勵個人、企業參與人力資源培訓
（一）提供賦稅誘因，鼓勵個人投資進修及企業參與人力資源培訓工作。
（二）提供獎勵或補助，鼓勵企業參與人力資源培訓。
（三）定期表揚重視人力資源培訓之績優企業。
（四）全面檢討修正「職業訓練法」。
（五）整合訓練資源並規劃符合產業需求之訓練課程。
七、有效延攬海外高級專業人力
（一）建構吸引海外高級專業人力之有利環境。
（二）配合經濟發展需求彈性調整吸引海外高級專業人力之移民措施。
（三）檢討延攬海外高級專業人力之相關法制。
（四）提供賦稅誘因及彈性調整移民措施，延攬海外高級專業人力。
（五）建構吸引外國留學生來台留學及就業之鼓勵措施。
八、建立人口老化社會所需的長期照顧體系
（一）推動長期照顧體系制度。
（二）加強因應人口老化社會之調查研究工作。
（三）結合社政與衛政資源並強化照顧管理與服務輸送體系。
（四）充實本國照顧服務人力，並適度調整外籍看護工之引進。
（五）落實老人教育政策之完善配套措施。
伍、結論
全球化經濟與資訊化的今日，產業發展已由傳統的勞力與資金投入轉為知識經濟競爭。各國在追求全球經濟利益誘因下，積極融入國際經貿體系，企業全球佈局加速發展，國內勞動市場面臨調整壓力。惟有有效掌握關鍵性人力資源才能主導國際市場與發展。因此，人力資源可說是維繫台灣經濟發展的命脈，更是攸關國家競爭力強弱的重要因素。面對更為嚴苛的國際競爭環境，台灣可仰賴的競爭利器或許是優秀的人力資源，但如何有效解決人力資源問題，誠為當前刻不容緩的議題，期盼各界共同努力，建立台灣經濟發展可長可久的基石。