公布日期：95年07月05日
號次：第6696
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總統府95年6月份 國父紀念月會暨新任行政院政務委員林萬億及行政院公共工程委員會副主任委員陳森藤等2人宣誓典禮，於中華民國95年6月26日(星期一)上午10時在總統府大禮堂舉行， 總統主持並監誓，中央與地方高級文武官員及民意代表等二百餘人與會，會中由國立臺灣大學國家發展研究所副教授辛炳隆專題報告：「推動勞退新制的回顧與展望」（全文如后），典禮至11時正結束。
推動勞退新制的回顧與展望
退休金制度的變革是近幾年來極受重視的政策議題。雖然隨著人口結構的老化與傳統家庭成員相互扶持的功能式微，實施退休金制度以保障老人基本經濟生活，已成為世界的潮流，也是我國未來必然的趨勢，但是，不當的退休金制度設計不僅會增加雇主的勞動成本，削弱企業競爭力，進而損及勞工就業機會，更會阻礙勞動力正常流動，扭曲勞動資源的有效配置。尤其在全球化競爭壓力下，我國產業結構勢必得依世界經貿情勢的變動而迅速調整，而勞動流動的頻率與幅度也將隨之而大幅增加。因此，如何訂定適當的退休金政策，以兼顧退休勞工之生活保障與勞動市場彈性機制之維持，便成為當務之急。
長期以來，政府一直將保障退休勞工經濟安全視為重要的政策目標，除了在勞工保險架構下提供老年給付之外，更在勞基法中明文規定凡是適用該法的企業必須提供職業退休金。惟自勞基法實施以來，有關退休金規定一直受到各方非議。雖然政府藉由社會立法方式強制雇主提供退休金的用意在於保證退休勞工的經濟安全，以因應人口老化與家庭扶助功能式微所可能產生的社會問題，但是，由於制度設計不當，不僅未能實惠退休勞工，更常引發勞資爭議，以及阻礙人力資源有效配置與企業經營彈性。
一、原有制度之缺失
根據勞基法第五十三條規定，勞工可自請退休的條件為在同一事業工作十五年以上且年滿五十五歲者；或是在同一事業工作二十五年以上者。由於我國企業以中小型為主，其平均壽命少於十五年，再加上我國勞工自願離職率高，導致大多數勞工很難符合退休年資條件。此外，由於勞基法所允許之退休準備金提撥率可低達薪資總額的百分之二，且對於未按規定提撥的雇主之罰責過輕，使得我國企業退休準備金之提撥情形，極不理想。根據勞委會的統計，民國93年底我國實際有提撥退休準備金的企業家數有55,277家，僅占應提撥家數的14.14％。在這種情況下，即使勞工能依年資條件退休，也未必能領到退休金。
除未能實惠退休勞工之外，原有制度亦不利中高齡失業勞工再就業。據現行勞基法規定，勞工退休金的計算是按其工作年資，每滿一年給與兩個基數；但超過十五年之工作年資，則每滿一年給與一個基數，最高總數以四十五個基數為限。此種退休金的計算方式顯然是增加雇主僱用中高年齡勞工的成本。例如一個雇主若僱用四十歲以上勞工，每年最高必須支付二個退休金基數；而僱用三十歲以下勞工，每年所必須支付的退休金基數最高為1.6個。退休金成本的不同，顯然會減少雇主僱用中高齡勞工的意願，而這也是目前中高齡勞工較易遭資遣，以及失業之後較不易再被雇用的主要因素。此外，上述勞基法規定也使雇主所僱用的勞工年紀愈大，未來實際支付退休金的可能性愈高，這也會降低雇主僱用中高齡勞工的意願。
容易引起勞資爭議是原有制度的另一缺失。由於平時提撥不足，有些雇主便以關廠歇業為手段，逃避退休金的支付。另有些雇主則是以調職、違反工作規則、或不適任等理由，迫使資深勞工離職。雖然現行勞基法要求雇主在資遣員工時應支付資遣費，惟資遣費的計算不如退休金優渥，而且，並非每位雇主都會依規定支付資遣費。因此，不論是關廠歇業或迫使資深勞工離職等措施，往往引起勞工集體抗爭，進而破壞勞資關係的和諧。根據勞委會的統計，民國93年國內因「終止契約」與「資遣費」發生勞資爭議的件數分別有1,238件與3,769件，其件數之多僅次於「積欠工資」。
再就企業經營的角度來看，原有制度亦有極不利的影響。依原有給付制度，勞工實際所能領取退休金金額決定於工作年資與退休前平均薪資。由於這二項因素具高度不確定性，導致退休金成為一項無法掌控、預知的勞動成本。在未能確切瞭解勞動成本的情況下，雇主很難有效配置各種生產因素。此外，面臨勞工對退休金權益的可能抗爭，企業經營的彈性將被迫減少。例如有些經營不善的企業，將不敢輕易關廠歇業；或是對於真正工作不力的勞工，雇主也不敢隨便要求其離職。如此雖利於勞工退休金之保障，卻有損企業之經營與資源之有效運用。尤其面對全球化競爭，企業所需之經營彈性愈大，上述問題愈加嚴重。
二、改革過程之爭議
針對原有制度的諸多缺失，勞委會自民國80年起曾多次提出修法草案，惟國內勞、資、政、學各界一直無法就修法內容取得共識，導致修法工作延宕不前。綜觀過去各界對勞退金改制的爭議焦點，主要在於社會保險制與個人帳戶制的取捨。主張社會保險制者認為，隨著勞工退休之後個人餘命日益延長，以及大量失業的風險增加，老人經濟安全已經不再只是個人的儲蓄問題，更是集體性的社會風險問題，因此，國家有責任藉由社會保險制度來保障老人經濟安全。然而，在個人退休金帳戶制下，勞工退休以後所能領取的退休金全部來自個人過去所累積的準備金，不僅欠缺社會互助與風險分攤的精神，而且是將國家責任推卸給勞工個人。此外，主張社會保險制者也認為，雖然個人帳戶制強制雇主幫勞工提撥退休準備金，但雇主一定會透過種種手段將所增加的成本轉嫁給勞工，因此，該制度充其量只是一種強制儲蓄，勞工終身所得並不會因此而增加，對改善勞工退休生活的助益不大。
誠然，在重視民眾社會權的民主國家，政府絕對有義務保障國民年老以後的經濟安全，但此項義務之履行並不必然就是要將原有勞基法退休金制度改為社會保險制。因為從歐美國家的經驗來看，社會保險制之所以能發揮社會互助與風險分攤的功能，主要是透過代間移轉，也就是將這一代的退休金成本部分移轉給下一代負擔。過去，由於出生率上升，勞動人口增加速度遠大於退休人口，而且經濟發展使得年輕世代的就業機會與薪資水準皆優於老一世代，故上述代間移轉可以順利進行。如今，人口老化，領退休金者多，工作者少，再加上就業市場狀況愈趨惡化，年輕世代已無力分攤上一代的退休金成本，導致許多國家的社會保險出現嚴重的財務危機，而必須仰賴政府財源挹注。因此，越來越多中南美洲與亞洲國家的公共退休金是採個人帳戶制或其他類型的確定提撥制，例如智利、墨西哥、哥倫比亞、阿根廷、新加坡、馬來西亞、印度與香港等。 甚至有些長期實行社會保險制的歐洲國家，也開始採行確定提撥制，例如丹麥與瑞典。
儘管截至民國94年，我國65歲以上老人占總人口的比例仍低於10%，但根據經建會的分析，我國人口老化的速度遠超過歐美國家，也超過鄰近的日本（見圖一）。因此，如果勞退新制改採社會保險制，很難避免重蹈歐美國家的覆轍，亦即政府財務負擔勢必會有所增加。一旦政府的財政狀況因此惡化，各項支出均將受到影響，包括原本用於救濟貧苦老人的預算亦會受到排擠。由於勞退新制適用對象是薪資受僱者，相較於一般自營作業者、無酬家屬工作者、失業者以及無工作能力者，他們的經濟處境較佳，承受風險的能力也比較高，對於政府照顧的需求並不是那麼迫切。如果政府為了保障他們老年經濟安全，而犧牲對其他弱勢族群的照顧，豈不更違背社會互助與風險分攤的精神？
至於個人帳戶制是否只是強制儲蓄，仍有待評估，但即使是，也無損於它在解決老人經濟安全的功能。因為退休前的儲蓄能力不足，雖然是造成老人經濟不安全之重要因素，但絕不是唯一因素。事實上，近幾年來，國內家計部門的儲蓄率大幅下降（見圖二），若再以國內年輕世代為追逐時尚，紛紛以信用卡或現金卡來滿足過度消費需求的情況來看，儲蓄意願低落對未來老人經濟安全的威脅程度絕對大於儲蓄能力不足。因此，就算個人帳戶制只是將原本要給勞工的薪資，強制儲存至他退休以後再給，對於解決我國老人經濟安全問題，亦有很大助益。
勞工退休金因投資失利或通貨膨脹而大幅縮水是社會各界對個人帳戶制的另一主要疑慮。不容否認，對退休基金所進行的任何金融操作都會有風險，但是除非社會保險年金制的財務機制是採隨收隨付制，否則投資風險與通貨膨脹的威脅絕不會因採社會保險制而消失。若以過去經驗來看，在社會保險制度下，勞工年金給付不受基金運用績效影響，故社會各界對基金的運用較不關切，反而較易發生基金操作不當的情形。一旦基金產生虧損，政府仍須編列預算予以補助，其結果仍然是由社會大眾來承擔投資的風險。
三、新制的推動
為求取社會各界對修法方向的共識，並凸顯原有勞基法退休制度對中高齡勞工就業的不利影響，政府有關單位遂將勞工退休金改制列為民國90年經發會就業組的議題，並且獲得「未來勞工退休金制度改為個人帳戶制、附加年金制及其他可攜式年金制並行」的共識決，而行政院也依此決議再次提出勞工退休金條例修法草案。儘管此項決議已確保勞工退休金權益不再因離職而受損，但細究其內容則可看出不僅原有爭議未能獲得解決，多軌並行所產生的財務平衡機制問題更加深社會各界對改制的疑慮，進而可能延誤改制的時程。
有鑑於多軌並行制執行困難，立法院衛環社福委員會遂將各種改制版整合，朝「個人帳戶為主，社會保險為輔」的方向進行修法，最後終於完成三讀通過之立法程序，並自民國94年7月起開始實施。根據新實施的勞退條例，凡勞工選擇新制，雇主就必須按月提撥薪資百分之六至勞工的退休金帳戶做為退休準備金，而這些退休準備金是由政府負責投資操作，並保證投資收益不得低於當地銀行二年定期存款利率，其投資利得則轉作勞工的退休準備金。當勞工依規定退休時，除非累計工作年資未滿十五年者應請領一次退休金之外，其餘勞工則得依據年金生命表，以平均餘命及利率等基礎計算所得之金額作為定期領取之退休金。此外，為避免勞工因餘命過長而無退休金可領，勞工在開始領月退休金時，應一次提繳一定金額，投保延壽年金保險，作為超過平均餘命後之年金給付之用。
除上述個人帳戶制之外，雇用人數二百人以上之企業，只要經過工會或半數勞工同意，雇主可以商業保險年金取代個人帳戶制，惟雇主為勞工所繳的保費也不得低於薪資的百分之六。另為鼓勵勞工自己為退休以後的生活所需預作準備，勞工退休金條例也允許勞工可以自行提撥退休準備金至自己的帳戶，並可享受免稅優惠，上限為個人薪資之百分之六。
勞工退休金條例雖然要求新制實施以後初次任職或轉換事業單位的勞工必須適用新制，但允許適用舊制而未轉換工作的勞工可以在新制實施後五年內決定是否要留在舊制或選擇新制。其目的是要保障這些勞工的既有權益，並使其能在充分訊息下做出對自己最有利的選擇。雖然目前離五年的期限仍有一段很長的時間，但根據勞委會的統計，截至今年四月，已有4,063,520位勞工選擇新制，占全部適用對象的74％， 而有提撥勞退新制之退休金的事業單位已多達346,772家，占全部適用企業的83％。由此可以看出勞退新制已廣被勞資雙方所接受。事實上，勞委會於民國94年7月所做的問卷調查也顯示13.1％的受訪勞工表示「非常支持」勞退新制，73.2％表示「支持」，二者合計高達85.3％。
四、實施新制之可能影響
由於勞退新制實施至今未滿一年，其實際影響尚難以評估，但從制度設計的角度來看，實施新制的影響層面至少包括勞工退休後的生活保障、勞動成本、人力資源運用、勞資關係、非典型雇用型態與企業投資意願等。在退休勞工生活保障方面，新制比舊制的最大優點是退休金帳戶屬勞工個人所有，故所累積的退休準備金並不會因勞工離職或企業關廠歇業而有所減損。如此可以提高勞工退休之後的經濟安全，惟其提高幅度必須視勞退新制是否會排擠勞工退休前的儲蓄而定。如果雇主藉由降低原本調薪幅度或調整薪酬結構等方式，將成本轉嫁給勞工，則勞工可支配所得相對下降，退休前的個人儲蓄也就隨之減少；另一方面，勞工也可能因預期未來有退休金可領，而減少退休前的儲蓄。若是如此，則會部分抵銷勞退新制對退休勞工經濟安全的改善效果。
在勞動成本方面，單就給付水準來看，舊制是員工每服務滿一年，就可增加一至二個基數，若換算成提撥率則介於8%至17%之間，遠高於新制的6%。然而，在舊制的確定給付制度下，實際影響雇主退休金成本的因素很多，除了給付水準之外，還有員工的年齡、工作年資、流動率等。此外，法定資遣費與退休金有時是相互取代，新舊制所規範資遣費的差異也應一併考量。因此，除非有詳細個別廠商資料可以進行精算，否則很難判定勞退金改制是增加，或減少勞動成本。由於大型企業平均壽命較長，員工流動率較低，其在舊制底下實際支付退休金的可能性較高，故勞退金改制可能會降低其勞動成本。反觀中小企業，不僅企業平均壽命短，員工流動率也比較高，其在舊制底下必須支付退休金的機率較低，故勞退金改制可能會增加其勞動成本。
除新制勞退金的提撥之外，勞退金改制對勞動成本的影響還包括舊制退休準備金的補足提撥。長期以來，國內企業依勞動基準法規定提撥退休準備金的比例不高。為保障勞工在舊制的退休金權益，勞工退休金條例特別要求企業必須就過去未提撥的部分於未來五年內足額提撥，而這勢必會造成企業勞動成本的上升。事實上，根據工業總會去年所做的調查結果，國內企業對此項規定的疑慮甚至超過新制6％的法定提撥率（見表一）。
雖然勞退金改制短期內會造成企業勞動成本上升，但多數接受上述工業總會問卷調查的企業表示會藉由調整薪酬結構或縮減未來調薪幅度來因應，故其衝擊程度應不致太大（見表二）。根據另一項對國內1200多家企業所做的調查，多數企業認為只要一至三年，至多五年，就可以因應勞退金改制所帶來的衝擊。 事實上，勞退新制雖會使勞動成本上升，但由於是確定提撥制，可使企業勞動成本明確化，這將有助於企業選擇最適合的產量規模與生產要素組合。上述工業總會的調查結果也顯示，有超過一半以上受訪企業認為「退休金成本容易估算」是勞退新制所帶來的好處，而認為「提撥率明確可以依循」者，也高達49.45%（見表三）。
在人力資源運用方面，實施勞退新制至少有兩點正面影響：增加使用彈性、提高使用效率。在現行制度下，離職將使勞工喪失所有退休金權益，造成有些不適合既有工作的勞工不願離職，進而阻撓企業對人力資源的運用彈性。另一方面，現行制度使得企業雇用中高齡勞工所需支付退休金成本遠高於雇用年紀輕的勞工，此種對不同年齡層勞工雇用成本的扭曲可能會降低企業對中高齡者的雇用意願，降低人力資源的使用效率。反觀勞退新制由於採確定提撥制，就不會產生上述問題。根據行政院主計處的調查，自勞退新制開始實施以來，國內45至64歲中高齡勞工的失業率就明顯急速下降，由去年6月的3.07%一路下滑至今年三月的2.35%，顯示國內中高齡勞工的就業狀況確實有在改善。
勞資關係是新制實施之後可能影響的另一面向。雖然根據媒體報導，新制開始實施時，由於勞雇雙方對新制部分內容的認知可能不同，再加上有些雇主可能會以調整薪酬結構或結清舊年資的方式來因應，故出現若干勞資爭議事件，但長期來看，實施勞退新制應有助於勞資關係的改善。如前面所言，原有制度容易使部分企業以關廠歇業，或以調職、違反工作規則、或不適任等理由，迫使資深勞工離職為手段，來逃避退休金的支付。這種行為不僅容易引起勞工集體抗爭，進而破壞勞資關係的和諧，更嚴重的是使正當資遣污名化。此外，由於原有制度是以退休前半年的平均薪資為退休金之計算基礎，造成有些雇主為了減少退休金而禁止資深員工加班，甚至在員工退休前調整薪酬結構，降低經常性薪資所占比例，而這也常常造成勞資爭議。實施新制以後，由於企業平時就已經提撥退休金，雇主採行上述規避退休金行為之動機降低，其所引發的勞資糾紛也將隨之減少。
勞退新制實施之後，國內非典型雇用型態的發展是否因而有所變化，一直備受各界關注。在舊制底下，由於非典型雇用型態勞工的退休金可能因不適用勞基法相關規定，或執法較不嚴格而得以免除，造成許多企業藉此來規避退休金成本，而勞工則因沒有退休金而不願從事非典型雇用型態的工作。新制實施後，企業雇用定期契約工與部分工時勞工皆須依法提撥退休金，而派遣公司也必須為所派出去的勞工提撥退休金，因此，企業使用非典型勞動的意願應該會降低。反觀勞工則可能因多了退休金保障而比較願意從事這類工作。
在企業投資意願方面，勞退金改制的影響可分為直接影響與間接影響。直接影響是指當勞動成本因退休金改制而增加時，雇主一方面可能會增加投資，以機器取代勞動投入，另一方面可能因利潤減少而減少投資，以縮小生產規模。相反的，如果勞動成本因改制而降低，則上述對投資意願的影響方向將隨之逆轉。間接影響是指新制實施之後，雇主所提撥的退休金大幅增加，而市場利率可能因資金供給增加而下降，這對提高企業的投資意願應該有所幫助。根據勞委會的推估，勞退新制實施10年後（2016年）所累積的勞退基金將多達1兆1000億元。
五、未來努力方向
勞退新制的實施是我國繼全民健保之後，在強化社會安全體系方面的另一重要成就。雖然勞退新制不僅有助於解決國內老人經濟安全問題，也符合世界潮流，但在制度設計與實際執行方面仍有尚待努力之處。其中較為迫切者包括成立勞退基金專責監理機構，以及提高勞工對基金營運之參與。雖然根據勞工退休金條例的規定，政府必須成立專責監理機構來管理勞退基金的操作運用，但由於立法院迄今對該機構的屬性尚未達成共識，導致相關組織條例遲遲無法立法通過。在這種情況下，目前所累積的勞退基金只能存放於勞保局，賺取微薄的定存利率，嚴重影響勞工的權益，進而降低勞工自提退休準備金的意願。根據勞委會的統計，勞退新制剛開辦時，勞工自提比例為12.90％，但到了今年4月，該比例已經下跌至8.30％（見圖三）。究其原因，可能與基金投資報酬率太低有關。
在勞工參與方面，由於在個人帳戶制下，基金運用績效直接影響勞工未來所能領取退休金的金額，而不同勞工對投資組合各有所偏好。因此，適度提高勞工對基金運用的參與不僅可以保障勞工的權益，也可以讓勞工對投資組合有更多元的選擇。惟目前國內許多勞工對基金操作的專業知識仍十分缺乏，若任由他們自行決定投資組合，反而會使他們不知所措。因此，一個比較妥當的作法是一方面提供勞工理財教育訓練，使其具備必要之理財知識，另一方面由政府相關單位為其規劃出幾種不同的投資組合，有些是高風險，高報酬，有些是低風險，低報酬，再由勞工依其偏好從中做選擇。
除上述成立專責監理機構與提高勞工參與之外，應否讓勞工提前領取退休金，以及應否讓勞工在退休時一次領取個人帳戶制內所有退休金，是另一值得重視的議題。有鑑於現行勞保老年給付採一次給付制，許多勞工因不會理財，無法將所領的給付用於保障其年老的生活，勞退新制遂採按月給付，只有新制年資未滿15年者可以一次給付。雖然如此，近來有些勞工團體與專家學者主張個人帳戶的錢為勞工所有，勞工有權決定要一次給付或按月給付。這種主張或許在民法上有其根據，惟一旦政府開放勞工可以選擇一次領取，勢必會重蹈現行勞保制度的覆轍，而原本規劃的延壽年金保險也將喪失功能。因此，除非勞工遇有急難而亟需使用個人帳戶的錢，否則政府實不宜讓勞工提早領取退休金，更不宜以一次給付取代按月給付。
實施勞退新制是政府建構老人經濟安全體系的重要里程碑，卻不是終極目標。如表四所列，OECD國家平均工作所得者退休以後，從各種公共/強制年金所能領取的給付金額，占其退休前工作所得的比例（所得替代率）平均為56.9％。反觀我國即使實施勞退新制之後，我國公共退休金（勞保與勞退）之平均所得替代率卻大約只有40％。此外，勞退新制僅適用於薪資受僱者，一般自營作業者、無酬家屬工作者、失業者、以及無工作能力者並不適用。由於這些人的經濟情況相對較差，可能無法憑藉個人儲蓄來因應退休以後之生活所需。因此，政府宜儘速推動國民年金與勞保老年給付年金制，一方面以社會保險方式，來保障這些人之老年經濟安全，另一方面也可以適度提高我國公共年金之所得替代率，提供國人更合理之老年生活保障。