中華民國總統府

　　總統府今天舉行94年8月份國父紀念月會，陳總統水扁先生親臨主持，並聽取中央研究院法律學研究所廖福特助理研究員以「國際憲法之發展與台灣憲改 — 以人權為中心」為題，所做的專題報告。
　　典禮於上午10時在總統府大禮堂舉行，總統由總統府秘書長游錫堃陪同抵達會場，呂副總統秀蓮女士及中央政府首長均蒞臨與會。
　　月會開始，在唱國歌及向國旗暨國父遺像行三鞠躬禮後，廖福特助理研究員以「國際憲法之發展與台灣憲改 — 以人權為中心」為題，提出專題報告。
　　報告內容為：
今天非常榮幸能在此向各位報告有關國際憲法之發展與台灣憲改之關係，此次報告將以人權保障之相關議題為核心，將包括三個部分，第一是國際憲法發展有關人權保障之概念，第二是台灣憲改如何符合國際憲法發展與國際接軌，第三是程序上如何實踐上述理想。
　　壹、國際憲法發展
　　國際憲法(International Constitutional Law)之發展歷史並沒有很長久，但是最近幾年來受到國際法律學界之重視，例如國際憲法學會於2005年5月在維也納舉辦第一屆國際憲法研討會，其中討論主要國家如何引用其他國家之憲法判決及國際司法機關之司法判決，以作為其國內憲法判決之參考。
　　國際憲法理念著重於兩個面向，一是將視野放諸於更寬廣之多數國家之憲法思考，另一是將關注焦點擴張於國際人權條約。前者例如德國憲法法院早在1958年的Lüth判決，即引用法國人權宣言及美國最高法院判決，作為其判決之基礎。
　　後者則是包括了兩個層面，一是在憲法解釋時引用國際人權條約，例如近幾年來美國最高法院逐漸重視國際人權條約之內涵，典型之例子是Lawrence判決引用歐洲人權公約及歐洲人權法院之判決，作為其法律思考之依據。另一則是直接使國際人權條約有國內憲法之效力。而其中包括不成文憲法之模式及成文憲法之模式。
　　一、不成文憲法
　　不成文憲法最典型的是英國在1998年訂定「1998年人權法案」（Human Rights Act 1998，註1），此人權法案則是將「歐洲人權公約」之準則於國內實現，其總共有22個條文，重要內容如下。首先就司法部門而言「1998年人權法案」第2條要求司法機關適用法律必須符合「歐洲人權公約」各機構之意見，無論其為歐洲人權法院、歐洲人權委員會或是部長委員會之判決、決定、諮詢意見或決議等。同時依據第4條之規定，如果法院發現其他法律或授權命令，不符合「歐洲人權公約」之各權利保障規範時，可宣告此法律或授權命令不符合「歐洲人權公約」之權利保障規定。第7條則賦予個人因為歐洲人權規範被侵害之救濟權利，而且其規定這類救濟程序原則上必須於一年內完成。同時法院得判決給予被害人賠償，而此賠償是否給予及數量，依據第8條規定必須符合歐洲人權法院依據「歐洲人權公約」第41條所建立之準則。其次，就立法而言，「1998年人權法案」第3條要求立法及法律解釋必須符合歐洲人權準則。同時第19條規定，任何負責法案之部長，必須在法案二讀之前作「符合聲明」（statement of compatibility），即聲明此法案符合歐洲人權準則。再者，對公部門之行為部分，第6條則規定任何公部門（public authority）之行為違反歐洲人權準則時，即是違法之行為。而且所謂公部門包括法院、審判庭及委託行政，而所謂行為包括不作為。
　　二、成文憲法
　　而在成文憲法部分，自1990年以後已有許多國家將國際人權規範納入其國內憲法中，依其方式與內容可將其區分為四種模式，分別論述如下：
　　（一）於憲法前言宣示遵守國際人權規範
依憲法前言是一般性規定或是明示特定國際人權文件，其又分為兩種模式：
1. 憲法前言宣示一般性規定
　　例如喬治亞憲法前言宣示，「喬治亞人民之強烈意願乃是建立一民主社會秩序、經濟獨立及社會法治國家，以保障普世承認之人權及自由 … 。」而摩納哥憲法前言宣示，「摩納哥王國遵守國際組織憲章所規範之原則、權利及義務，並重申其遵守普世人權之決心。」
2. 憲法前言中明確指出國際人權文件之名稱
　　諸多國家憲法中經常提到的包括聯合國憲章、世界人權宣言、公民及政治權利國際公約、經濟社會文化權國際公約、非洲人權及民族權憲章及國家、種族、宗教及語言少數民族權利宣言等。
例如阿富汗憲法前言宣示：「尊重憲法運動之傳統，遵從聯合國憲章及世界人權宣言。」玻士尼亞憲法前言宣示，本憲法受「世界人權宣言、公民及政治權利國際公約、經濟社會文化權國際公約、國家、種族、宗教及語言少數民族權利宣言，及其他國際人權文件之啟發。」喀麥隆憲法前言宣示，「確實遵守世界人權宣言、聯合國憲章、非洲人權及民族權憲章及其他經批准之國際條約所保障之權利。」
（二）憲法本文中規定國際人權條約之法律地位
　　而其又可分為幾種模式：
　　1. 憲法本文中作應遵守國際人權條約之一般規定
例如白俄羅斯憲法第21條規定：「確保白俄羅斯國民之權利及自由應是國家之首要任務。國家應保障白俄羅斯國民之憲法、法律及白俄羅斯應負之國際義務所保障之權利及自由。」哥倫比亞憲法第94條規定：「本憲法及有效國際協議所列示之權利與保障，不應視為排除其他於此為明示之其他權利。」喬治亞憲法第7條規定：「喬治亞承認並保障普世承認之人權及自由為必要且是超越其他之價值。」喬治亞憲法第39條規定：「本憲法不排除其他本憲法未明示之普世承認之個人及公民權利、自由及保障。」拉脫維亞憲法第89條規定：「國家應承認並保障依憲法、法律及拉脫維亞受拘束之國際協議所確認之基本人權。」玻士尼亞憲法第2條規定：「玻士尼亞應確保國際所承認之最高標準的人權及基本自由。 … 歐洲保護人權及基本自由公約與其議定書所保障之權利及自由應直接於玻士尼亞適用，且其位階高於其他法律。」
2. 特別強調世界人權宣言之地位
　　例如安道爾憲法第5條規定：「世界人權宣言對安道爾有拘束力。」葡萄牙憲法第16條規定：「一、本憲法所規定之基本權利，不應排除其他法律或是國際法所保障之基本自由。二、本憲法及其他法律有關基本權利之規定，應依據世界人權宣言而建構及解釋。」東帝汶憲法第23條規定：「本憲法所規定之基本權利，不應排除其他法律所保障之權利，同時其解釋應符合世界人權宣言。」
3. 遵守世界人權宣言及其他國際人權文件
　　例如阿富汗憲法第133條規定：「阿富汗共和國尊重並遵守聯合國憲章、世界人權宣言及其他國際法原則及規範。」
4. 特定國際人權公約或是已批准之國際人權條約
　　例如阿根廷憲法第75條規定：「… 22. … 美洲人權及義務宣言、世界人權宣言、美洲人權公約、美洲經濟、社會及文化權公約、美洲公民及政治權公約、禁止及處罰殘害人群公約、消除所有形式種族歧視國際公約、消除所有形式婦女歧視國際公約、禁止酷刑、不人道及污辱待遇或處罰公約、兒童權利公約，有憲法地位以實踐其各條款 … 其他人權條約，如經國會之三分之二多數通過，亦有憲法地位。23. 國會有權立法並採取積極措施，以保障確實之公平機會及待遇，及本憲法與國際人權條約特別是有關兒童、婦女、老人及身心障礙者之權利的完整實踐。」玻士尼亞憲法第2條規定：「玻士尼亞應確保國際所承認之最高標準的人權及基本自由。 … 歐洲保護人權及基本自由公約與其議定書所保障之權利及自由應直接於玻士尼亞適用，且其位階高於其他法律。」捷克憲法第10條規定：「捷克所批准或接受之國際人權與基本自由協議，應立即拘束捷克，且其高於國內法。」
（三）憲法實踐或解釋憲法應符合國際人權公約規定
　　例如芬蘭憲法第74條規定：「憲法委員會應就立法法案及其他審核事項，提出是否違憲及其與國際人權條約之關係的意見。」南非憲法第39條規定：「一、當法院或其他司法機關解釋憲法之人權法案時，… (b)應考量國際法。…」西班牙憲法第10條規定：「… 二、憲法所規定之相關基本權利及自由規定，其解釋應符合世界人權宣言及其他西班牙所批准之相關國際條約。」
（四）賦予人民上訴至國際人權機關之權利
　　例如秘魯憲法第205條規定：「已用盡國內救濟之後，當事人依然認為期限法保障之權利被侵害時，可向秘魯為會員國之國際法院或機構上訴。」俄羅斯憲法第46條規定：「依據俄羅斯為會員國之條約規定，當已用盡國內救濟之後，人人均有向國際人權保障機制要求救濟之權利。」烏克蘭憲法第55條規定：「當已用盡國內救濟之後，人人均有向烏克蘭為會員國之國際人權機關或國際組織之相關機制上訴，以保障其權利與自由。」

　　貳、台灣憲改
　　從以上國際憲法之發展可以看出主要有幾個理念，第一是憲法解釋應該斟酌其他國家之憲法判決及國際人權條約之內涵。第二，憲法規範應該與國際人權條約接軌。
　　就憲法解釋而言，分析我國大法官會議解釋與國際人權條約之關係，大致可分為3種類型，一者是申請人引述國際人權條約，但是大法官並無回應。其次是個別大法官在其不同意見書或是協同意見書中，引述國際人權條約作為其論證之基礎。第三是在解釋主文及理由書中直接引述國際人權條約。大法官的國際人權之路始於釋字372號在解釋理由書引述國際人權條約作為其解釋憲法之論證依據，而到釋字549號時於主文中確認之，這一由消極確認到積極創設憲法與國際人權互動的路程花了7年時間。不過憲法解釋有其獨立性，與憲政改革比較沒有直接關係，因此不於此作深入之分析。
　　對於台灣憲改而言，以國際憲法之發展觀之，應該著重於三個層面，第一是我國憲法規範如何引進國際人權條約，第二是國際人權條約之地位，第三是人權實踐之相關機制。
　　一、憲法規範與國際人權條約
　　憲法制訂於1946年，而到1991年開始修憲，至今已歷經了七次修憲（註2），然而這幾次修憲主要著重於政府制度之調整，對於人權議題之關注並不多。1991年第一次修憲完全沒有注意人權議題。1992年修憲才在當時的增修條文加入：「國家應維護婦女之人格尊嚴，保護婦女之人身安全，消除性別歧視，促進兩性地位平等」，另外亦加入殘障者之保障等，而1992年修憲時仍然以「山胞」之名稱指稱原住民，「原住民」直到1994年修憲時才得到正名。1996年修憲時將「殘障者」之名稱改為「身心障礙者」，其次則將「原住民」名稱改為「原住民族」，並加入「國家肯定多元文化，並積極發展原住民族語言文化」。1999年修憲時則加入對軍人之保障，2000年修憲時並沒有增加有關人權之規定。
　　其實就七次修憲過程觀之，人權議題所受到重視之程度可說是微乎其微，而且上述所提有關兩性平權、身心障礙者保障、原住民族保障、軍人保障等，都是以與基本國策相同之語句表達，嚴格來說其實不是人權條款之擴充，而只是提醒國家之施政方針，是否有強制力非常值得懷疑，我們恐怕必須說歷經十年的修憲，結果是對人權保障沒有什麼特別之幫助。
　　陳總統主持中華民國九十四年開國紀念典禮暨元旦團拜並發表元旦祝詞時強調：「回顧台灣民主化的過程，不論是解除戒嚴、開放黨禁報禁、國會全面改選、總統直接民選、公民投票的實現，乃至於未來的憲政改造工程，如果沒有人民力量的導引和鞭策，終究無法畢竟其功。這一條正確的道路，我們將繼續勇敢的走下去，直到台灣人民擁有一個正常、完整、進步、美麗而偉大的國家為止。」陳總統參加「人權與文化公民權」研討會開幕致詞也強調：「人權是普世價值，也是人類文明進步的原動力。從一九四八年十二月十日聯合國大會決議通過「世界人權宣言」以來，經過五十幾年的發展，人權已經成為無數國際條約的主題，更是國際政治運作的重點之一。國際社會以具體的文件與行動，積極落實人權的普遍性意涵，突破了人權保障在性別、種族、宗教及國界的藩籬。除了「世界人權宣言」、「經濟、社會與文化權利國際公約」和「公民與政治權利國際公約」所構成的國際人權法典之外，至今已有接近一百多個條約。而除了聯合國以外，在區域的和國際的層次上，也設立了許多促進與保障人權的機制。因此任何國家都無法逃避國際社會對人權保障的公開檢視，可以說我們是生活在所謂的「人權的世紀」。相對於世界人權蓬勃發展之際。台灣近半個世紀以來卻處於威權統治之下，不僅人民的基本權利遭受迫害剝奪，更造成了語言的隔閡、族群間的對立與人性的疏離。」
　　因此台灣有必要在憲法規範中與國際人權條約接軌，而我們仔細分析國際人權條約可以發現，其中「世界人權宣言」、「公民與政治權利公約」、「經濟、社會與文化權公約」、「歐洲人權公約」、「歐洲社會憲章」及「歐盟基本權利憲章」等人權條約是最受國際重視的。如果進一步分析這些國際人權條約與各國憲法人權條款之比較，更可發現這些國際人權條約所保障之人權範疇是比各國憲法人權條款更加完備，因而未來憲改在人權保障部分應該可以納入國際人權條約之規範。
　　二、國際人權條約之地位
　　分析上述各國成文憲法賦予國際人權條約憲法地位之幾種模式可以發現幾個問題：
（1）第一種模式是在憲法前言中宣示遵守國際人權規範，但是憲法前言是否可以賦予人民權利有待商榷，因此無論此憲法前言是一般性規定或是明確指出特定國際人權條約，要使國際人權條約有國內法效力，或是人民可以直接援用，都必須經過憲法解釋之程序，或許我們可以說在憲法前言中表示遵守國際人權規範，其宣示之意義會超過實質上對人民權利之保障。
（2）第二種模式強調憲法解釋應符合國際人權規範，但是必須注意的是此模式其實在乎的是憲法的人權條款，其所要達到的是憲法人權條款的內涵符合國際標準，但是重點是憲法人權條款之範疇很可能是比國際人權條約所規範的還要窄，因而此模式所達成之境界是使憲法人權條款之內涵國際化，但是並不一定完全實踐國際人權條約。
（3）第三種模式著重於給予人民上訴至國際人權機制之權利，此規定當然可以因為人民在國際人權機制之訴訟或申訴而得到實踐國際人權之保障，但是此模式必須有其他條件之配合，首先其國家必須參與賦予人民國際人權訴訟或申訴之條約，例如「歐洲人權公約」或是「公民及政治權利公約附加議定書」，否則人民依然無此權利。其次，此國家必須有機制以實踐國際人權機制之判決或決定，否則即使人民在國際上得到勝訴仍然無法在國內實踐。因此第三種模式不能單純地因為憲法規定而實踐之，必須有國際條約之配合。
　　筆者認為第二種模式應該是比較理想之方式，因為（1）在憲法本文中特別是人權條款部分規定國際人權條約之地位是比較明確之方式，很清楚地使國際人權條約有國內法之地位。（2）就國際人權條約之國內法位階而言，尤以上分析可以看出，有許多國家相當重視國際人權條約之法律地位，有些國家明文規定國際人權條約之法律地位高於一般法律，因此國內法與國際人權條約衝突時應優先適用國際人權條約。（3）就憲法解釋而言，既然國際人權條約已為憲法明文規範，自然可以作為解釋憲法之依據，因而憲法人權條款之解釋必須符合國際人權條約之規範。（4）就國際人權條約之範圍而言，由以上各國經驗可得知各國強調幾個重點，第一是世界人權宣言之重要性，第二是強調其國家所處區域重要人權條約，例如「歐洲人權公約」、「美洲人權公約」及「非洲人權及民族權憲章」，第三是其國家已加入或批准之人權條約，因此如果憲法條文中能包括此三個面向應該是相當完整的。
　　由上述各國之比較憲法經驗可得知，各國在憲法中引進國際人權條約時強調幾個重點，第一是世界人權宣言之重要性，第二是強調其國家所處區域重要人權條約，例如「歐洲人權公約」、「美洲人權公約」及「非洲人權及民族權憲章」，第三是其國家已加入或批准之人權條約，因此如果憲法條文中能包括此三個面向應該是相當完整的。然而亞洲並沒有區域人權條約之產生，因此我們比較難在憲法中規範區域人權條約之地位，另外國家人權委員會之設置，是聯合國長久推動之國家重要人權機制，國家人權委員會之設立其實有助於國際人權法及國內法律之互動，並於國內實踐國際人權條約。基於以上分析筆者認為憲改有關國際人權條約之地位應該符合以下原則：
1、憲法所保障之基本權利及自由，應符合世界人權宣言及國際人權條約之規範。
2、世界人權宣言及經立法院審議之國際人權條約有國內法之地位，國內法與世界人權宣言及國際人權公約衝突時，國內法應符合世界人權宣言及國際人權條約之規範。
3、為實踐世界人權宣言與國際人權條約及憲法所保障之權利及自由，應設立獨立行使職權之國家人權委員會。
　　其第一項著重於憲法人權條款之解釋應符合國際人權規範；而第二項著重於在國內實踐國際人權規範，使國際人權公約有優於國內一般法律之地位，同時為避免我國加入或批准條約之困難，特別規定人權條約經立法院議決便有國內法效力；第三項則著重於實踐國際人權公約及憲法人權條款之機制。
　　三、人權實踐相關機制
　　其實國際人權發展還包括有關人權實踐機制之建立，例如明確規定國家機關之義務、人權影響評估制度之建立、人權報告制度之建立、人權保障經費之編列等，而這些機制之配合亦是未來憲改可以思考之議題。
　　參、程序
　　從程序上而言，或許有兩個議題應該討論，一是如何草擬出符合國際憲法發展之人權條款，另一是如何將草擬好之人權條款能夠通過憲改程序，成為新憲法之一部分。
　　就如何草擬出符合國際憲法發展之人權條款而言，早在公元二千年陳總統一就任就提出「人權立國」的政策目標：
　　我們也願意承諾對於國際人權的維護做出更積極的貢獻。中華民國不能也不會自外於世界人權的潮流，我們將遵守包括「世界人權宣言」、「公民與政治權利國際公約」、「經濟、社會與文化權利國際公約」以及維也納世界人權會議的宣言和行動綱領，將中華民國重新納入國際人權體系。
　　因而其實過去總統府人權諮詢委員會及行政院人權保障推動小組已有「人權（基本）法草案」之研擬，而當時就是為了要將「公民與政治權利公約」、「經濟、社會與文化權公約」國內法化，因此本來的「人權（基本）法草案」就是希望實踐國際人權準則，亦是符合國際憲法之發展，所以在面對未來憲改有關人權保障專章部分是相當程度可以作為藍圖的，如此一方面實踐自從公元二千年來之人權政策，一方面也符合未來之憲改目標。
　　如果我們將「人權（基本）法草案」與現行憲法作一比較便可看出其實質內容有相當大之差異，如果能以本來之「人權（基本）法草案」作為藍圖，那麼將對台灣憲法人權保障部分有非常大之貢獻。其次，在技術上有必要直接修改憲法原文，過去之修憲均是以憲法增修條文之方式進行，但是如果要在憲改中打造完備之人權條款，那將使憲法條文過於龐大，而且過於混亂，因此有必要直接調整憲法本文，如果以此方式將必需修改現行憲法之第二章人民之權利與義務、第十三章基本國策及憲法增修條文第十條，而我將依據「人權（基本）法草案」進一步修正之憲改人民權利專章及現行憲法之比較至於附表中，如此可清楚看出提議之內容，其與現行憲法之差別及現行憲法必需修改之條文。或許這還是完全完備之草案，但是應該可以作為討論之基礎。
　　其次，就如何通過憲改條文而言，個人所要強調的是未來修憲程序依據憲法增修條文第十二條規定，必需立法委員四分之一之提議，四分之三之出席，及出席委員四分之三之決議，提出憲法修正案，並於公告半年後，經中華民國自由地區選舉人投票複決，有效同意票過選舉人總額之半數，即通過之。因此其必需兼顧立法院之政治過程及人民之投票複決，所以我建議憲改程序不只是民間之推動而已，也需要政府之決心，必需兩者兼備才能通過未來之修憲程序。因此必需先由政府或是執政黨草擬一個版本，送交立法院討論，待立法院通過之後才有複決之問題，因此前一步驟需要決策之判斷，必需有政府之堅持及決心才能達成。
　　我期待憲改能夠成功，並且有一實踐國際人權理念之人權專章。
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註1 See Christopher Baker (ed.), Human Rights Act 1998: A Practitioner’s Guide (Sweet & Maxwell, 1998). David Leckie and David Pickersgill, The 1998 Human Rights Act Explained (The Stationery Office, 1999).
註2 相關資料可參閱陳新民主撰，《1990~2000年台灣修憲紀實十年憲政發展之見證》，2002年，學林。