中華民國總統府

　　總統府今天舉行中樞慶祝行憲暨國父紀念月會，陳總統水扁先生親臨主持，並聽取司法院大法官賴英照的專題報告。
　　月會於上午十時在總統府大禮堂舉行，總統由總統府秘書長邱義仁陪同抵達會場，呂副總統秀蓮女士及其他政府首長均與會參加。在唱國歌及向國旗暨國父遺像行三鞠躬禮後，賴英照大法官以「憲法與國民經濟問題」為題，提出憲法專題報告。
專題報告內容為：
壹、前言
　　二十多年前剛到美國唸書，參加大學新生訓練（orientation）的時候，每個人要作自我介紹。一開始，研究所所長引述以前一位新生的介紹詞：「我從烏干達來，到這裡想要研究憲法，畢業回國以後，希望有機會教憲法，如果那時候我的國家會有一部憲法的話。」當時阿敏當政，專制暴虐舉世皆知，憲法當然只是遙不可及的夢想。所長引述這段小故事，語氣幽默，寓意深遠，讓我留下深刻的印象。
　　我國憲法從民國三十六年十二月二十五日開始施行，到現在已經超過半個世紀。然而實施不久，國家就遭逢巨變，兩岸兵戎未息，憲法並未貫徹執行，政府的實際運作及人權的保障，都與憲法的規定有相當的距離。司法院大法官會議三十七年七月成立，三十八年一月六日公布第一號解釋，由於客觀環境的限制，保障人權的功能似乎未能充分發揮。以第三屆為例，從民國五十六年到六十五年，九年之間只有二十四件解釋，而且每一件都是來自政府機關的聲請。
　　這種情況到七十六年七月解除戒嚴之後，有重大的改變。人民的基本權利遭受公權力侵害時，不再只是默默承受，而改以更積極的態度，主張憲法權利，據理力爭。司法機關也從保障人權的觀點，以獨立公正的立場解釋憲法。第五屆大法官從七十四年到八十三年，一共公布一百六十七件解釋，其中人民聲請的案件占百分之七十二點四六；第六屆從八十三年到今年九月則公布二○○件，人民聲請的占百分之七十六點五○。人權意識覺醒，人民要求政府貫徹執行憲法的意志十分明顯；憲法的規範也因而受到愈來愈嚴格的檢驗。近來有關五權憲法的架構以及總統制、內閣制的熱烈討論，顯示人民對於憲政改革參與的熱忱與深切的期待。憲法不再只是「著於官府」的文書，而是保障自身權益的重要依據。
貳、憲法的國民經濟條款
　　我國憲法在政府體制及人權保障的規範之外，對於攸關國計民生的經濟問題，也有詳細的規定。憲法第十三章「基本國策」，除國防、外交等國家重大政策外，第三節「國民經濟」關於國家經濟政策的規範，共有十個條文（第一四二條至第一五一條），超過憲法對於行政（九個條文）、司法（六個條文）或考試（七個條文）任何一權所用的條文，其重要性不言可喻。此外，憲法增修條文第十條第一項到第四項也是經濟相關的規定。
一、政府管制的經濟制度
　　綜觀國民經濟的有關條文，憲法首先確立我國的經濟體制：「國民經濟應以民生主義為基本原則，實施平均地權，節制資本，以謀國計民生之均足」（第一四二條），也就是藉由平均地權和節制資本的方法，實現民生主義的均富目標。為實施平均地權政策，憲法明定土地屬於國民全體，礦產及天然力均屬國家所有；土地的分配應以扶植自耕農及自行使用土地人為原則，並應限制其經營面積；人民取得的土地所有權應受法律的保障與限制，人民應照價納稅，政府並得照價收買。土地自然漲價的部分，應課徵土地增值稅，歸人民共享。
在節制資本方面，憲法明定公用事業及獨占性企業應以公營為原則，以發達國家資本；私人財富及私營事業有妨害國計民生之平衡發展者，應以法律限制之；同時，合作事業及國民生產事業均應受國家的獎勵與扶助，以共同防止私人資本的壟斷。
　　此外，國家應獎勵對外貿易，保護中小企業及僑民經濟事業。國家並應運用科學技術，改善農業環境，促成農業的工業化。一切貨物在國境內應許自由流通。中央對於貧瘠之省應酌予補助，省對貧瘠之縣亦有補助之義務，以促進區域均衡發展。國家並應廣設平民金融機構，以救濟失業。金融機構應依法受國家的管理，公營金融機構得依法律採「公有民營」的方式經營。
　　這些規定顯示，憲法的經濟體制，強調政府的管制和分配。土地屬於國民全體，公用事業原則上應為公營，私人財富及私營事業應受限制。政府以公權力的干預，濟弱扶傾，以建構全民均富的社會。制憲之時，廣大的人民長年務農為生，但絕大部分農民沒有自己的土地，生活貧困無助。眼見西方商業勢力入侵，資本家財雄勢厚，經濟力量尤千百倍於傳統的地主。孫中山先生指出：「吾國既具有天然之富源，無量之工人，極大之市場，儻能藉此時會，而利用歐美戰後之機器與人才，則數年之後，吾國實業之發達，必能並駕歐美矣。惟所防者，則私人之壟斷，漸變成資本之專制，致生社會之階級，貧富之不均耳」。憲法草案主稿人張君勱先生也表達深沈的憂慮：「一言以蔽之，以農立國，既乏工藝之智識，又無物質之需求，故立國雖久，尚可勉達寡而均，貧而安之一境而已。今而後則何如乎，…工廠汽笛高鳴，聞其聲而聚散者千百人，終歲勤劬，餬口或猶不足。公司輪奐日新，操其奇以積贏者千百萬，…。此其強弱優劣，至為明顯，故多而不均，富而不安，殆為今後必至之勢矣」。這種對工商社會貧富差距擴大，「多而不均，富而不安」的憂慮，其實也是許多制憲者共同的憂慮。
　　威瑪憲法獨樹一幟的經濟條款，因而格外引人注目。一九一九年八月十一日制定公布的德意志國家憲法（Die Verfassung des Deutschen Reichs），也就是一般所稱的威瑪憲法（Weimar Verfassung），揚棄傳統的個人主義自由經濟思想，企圖以政府強力的政策指導，實現社會主義福利國的目標。威瑪憲法明確宣示：「經濟生活之秩序應適合正義之原則，使人人享有維持人類尊嚴之生活。個人之經濟自由在此限度內應予保障」（第一五一條第一項）。「所有權負有義務，所有權之行使應同時顧及公共福利」（第一五三條第三項）。「土地之分配及利用，應由國家加以監督，以防止其濫用，並使每一德意志人民均有健康之生活，所有德意志家庭，尤其子女眾多之家庭，均得應其需要獲得住居及耕種所需之土地。」（第一五五條第一項）。「聯邦得依法在不妨礙賠償情形下，準用公用徵收之規定，將私人經濟企業適於社會化者，移歸公有」（第一五六條第一項前段）。這些經濟條款所揭示的社會主義福利國的觀念，與中山先生的看法同其精神。中山先生認為，要實現均富社會的目標，「即凡天然之富源，如煤鐵、水利、礦油等，及社會之恩惠，如城市之土地、交通之要點等，與夫一切壟斷性質之事業，悉當歸國家經營，以所獲利益，歸之國家公用。如是，則凡現今之種種苛捐雜稅，概當免除，而實業陸續發達，收益日多，則教育、養老、救災、治病及夫改良社會，勵進文明，皆由實業發展之利益舉辦。以國家實業所獲之利，歸之國民所享，庶不致再蹈歐美今日之覆轍，甫經實業發達，即孕育社會革命也」。這項主張，顯然獲得憲法起草人的認同，因此不論民國二十五年公布的五五憲草，或是三十五年的政協憲草，都有國民經濟的條文；而許多制憲國代對於經濟基本國策的熱衷，則更反映當時社會的主流價值。
二、自由開放的經貿體制
　　隨著社會經濟環境的變遷，五十七年前寫下的經濟條款卻已經和現實的情況有相當落差。憲法強調公權力對經濟的管制與私營事業的限制，但國際間卻提倡自由開放的經貿體制。數十年來，「經濟國際化，貿易自由化」一直是我國經濟發展的基本政策。不論是出於自發性的改革，或是因應對外經貿談判的壓力，各種貿易及外匯的管制逐步撤除，進口關稅大幅降低，交通、電信、金融、證券及其他產業陸續開放外人經營，有關經貿的各項典章制度不斷修訂，希望和國際接軌。政府對工商貿易的規範，旨在確保良好的競爭秩序及健全的經營環境，讓民間力量能夠充分發揮，而非為節制私人資本的目的。政府獎勵外貿或特定產業的政策，也必須顧慮外國反傾銷稅及平衡稅的因素，而不能單純從國內的需要決定具體獎勵措施。自由開放的經濟體制已經是全球經貿的主流，也是世界貿易組織（WTO）採行的制度；加入WTO既是朝野共同的主張，自由開放的經濟體制自然也是我國跨越黨派的共識。這種情況，和五十七年前制憲先賢所嚮往的經濟體制，顯然有相當的距離。
　　事實上，憲法有關國民經濟的若干條文，也有難以落實執行的情況。例如：
　　第一、公營為原則、民營為例外：憲法第一四四條規定：「公用事業及其他有獨占性之企業，以公營為原則，其經法律許可者，得由國民經營之」。這種「公營原則、民營例外」的基本國策，目的在發達國家資本，防範民營經濟力量的濫用，並以政府直接掌管的企業提供人民生活所需要的服務，可謂用意至善。但這樣的政策和公營事業民營化的世界潮流顯然背道而馳。就國家的功能而言，政府固然有義務讓人民水電無缺，但這並不表示水電公司必須是公營事業。政府固然要確保人民獲得良好的金融服務，但不能因此認為政府必須自己經營銀行。同樣的，政府必須照顧人民的健康，並且讓人民獲得良好的教育，但政府不一定要自己開醫院、辦學校。私立的醫院和學校一樣可以提供良好的服務。政府的職能是建立完善的法令制度，創造合理的環境，讓民間力量發揮最大的效能，以謀求國民最大福祉，並以適當的管理，防止發生弊端。所謂「最好政府、最多服務」的理念，其實可以透過民間豐沛的力量及靈活的制度來達成。政府只要確保人民獲得良好的服務，並不需要自己經營事業直接提供服務。幾十年來的經驗也顯示，政府經營的企業多半沒有成功。最近十餘年來，政府有計劃的促成公營事業的民營化，確有它不得不然的道理。其實，善用民間力量，政府不須事必躬親，正是我國政府組織再造的基本原則。
　　第二、土地增值稅的徵收：憲法第一四三條第三項規定：「土地價值非因施以勞力資本而增加者，應由國家徵收土地增值稅，歸人民共享之」，其目的在於實現漲價歸公的政策。但憲法特別指明課稅的標的是「非因施以勞力資本而增加」的價值（即所謂自然漲價部分），它的概念雖然與「施以勞力資本而增加」的部分，在理論上可以明顯區分，但實務執行上卻往往遭遇困難。有人聘請專家擬定社區發展計畫，經政府核准後，耗費數億元的鉅資，興闢道路及排水系統，並安裝自來水設備與其他公共設施。土地所有人認為，這些投資所帶來的增值，都是「施以勞力資本而增加」的部分，不應課稅；但依據相關法令，除特定項目外，這些經費多半無法從土地增值稅中扣除。這種情形是不是牴觸憲法的意旨？司法院釋字第二八六號解釋認為：「…其間縱有因改良土地而增加之價值，亦因認定及計算不易，難以將之與自然漲價部分明確劃分，且土地增值稅並未就漲價部分全額徵收，已足以兼顧其利益，與憲法第十五條及第一百四十三條第三項規定之意旨尚無牴觸」。這樣的解釋是否有遷就現實的考量？大法官所提出的不同意見書明白指出：「因自然漲價與非自然漲價，兩者劃分困難，而土地增值稅又未全額徵收，本解釋認已足兼顧其利益，故與憲法並無牴觸，乃屬無可奈何之事。惟此項劃分，在課徵技術上應力謀克服其困難，作明確之劃分，以符上述憲法意旨」。如果依照漲價歸公的憲法意旨，自然漲價的部分，必須全部歸公，則土地增值稅的稅率也應該是百分之一百。事實上，過去土地增值稅的邊際稅率確實是百分之一百，但執行上遭遇許多困難；因此即便能清楚劃分自然漲價的部分，執行上也不是全無問題。
　　更重要的是，以每年一次的公告土地現值做為課稅基礎，在地價飛漲的年代，年初買地，年尾賣地，雖然獲利豐厚，因為公告土地現值並未調整，所有的增值利益，包括自然漲價部分，都可以免稅，漲價歸公的意旨既無法落實，抑制土地投機的目的也無法達成。依各國稅法通例，買賣土地的增值利益，屬於資本利得（capital gain），應課徵所得稅。土地增值稅的制度其他國家少有採用，而由憲法明定土地增值稅的課徵，更是舉世罕見。
　　第三、合作事業的獎勵：憲法明定「合作事業應受國家之獎勵與扶助」（第一四五條第二項）。所謂合作事業，包括信用合作社在內。在早期商業銀行尚未普及的時代，信用合作社確實為基層人民提供寶貴的金融服務。台灣地區早在一九○五年就有信用組合的設立，經過許多年的努力，信用合作社在台灣的金融版圖上也曾雄據一方。但隨著公司制度的蓬勃發展及商業銀行的普遍設立，以地區性的合作組織經營金融事業，受到主客觀各項條件的限制，在生存發展上遭遇愈來愈嚴苛的挑戰。
　　民國五十三年七月政府命令停止鄉鎮信用合作社的新設，引發是否牴觸憲法的爭議。司法院釋字第二一四號解釋認為，停止新設的命令是政府「斟酌社會經濟與金融之實際需要，為管理金融機構所採之措施」，並不違憲。這項解釋雖係以憲法第一四九條「金融機構，應依法受國家之管理」為主要依據，但也是基於「經濟與金融之實際需要」的妥協。民國八十四年七月彰化市第四信用合作社發生擠兌，主管機關依據銀行法及信用合作社法，命令由合作金庫將其概括承受，也引發是否合憲的爭議。司法院釋字第四八八號解釋雖未宣告概括承受的相關法令違憲，但仍然在解釋理由書指出：「對於信用合作社之管理，並應注意憲法第一百四十五條獎勵扶助合作事業之意旨，併此指明」。
　　事實上，政府執行「獎勵與扶助合作事業」的憲法意旨，也必須考慮客觀環境的變化。近年來基層金融機構的經營愈益艱困，在政府的輔導與強制之下，信用合作社的家數銳減，從民國八十四年的七十四家，到今天只有三十五家。
　　第四、普設平民金融機構：憲法也明文規定「國家應普設平民金融機構，以救濟失業」（第一五○條）。根據制憲史料的記載，本條規定的目的在於協助提供「平民之日常生活及經營小本農工商業之資金」。所謂平民金融機構，則是指信用合作社及當時流行的「公營當鋪」與官民合辦的「小本借貸處」等機構。以現代金融業的競爭態勢觀察，這些平民金融機構即便勉強設立，無論在人才的羅致或資訊設備的投資，都無法與商業銀行相提並論，因而其生存發展勢必困難重重，更難以期待它們發揮救濟失業的功能。事實上，由政府補貼利息，透過商業銀行低利貸款給經濟弱勢的民眾或中小企業，一樣可以達成政策目的。此外，把金融機構的設立，定位為救濟失業的目的，不但沒有必要，而且容易產生誤導的效應。
　　第五、公營金融機構的管理：民國八十三年八月增訂的憲法增修條文第九條第三項（現行條文第十條第四項）規定：「國家對於公營金融機構之管理，應本企業化經營之原則；其管理、人事、預算、決算及審計，得以法律為特別之規定」。所謂「法律為特別之規定」，是指銀行保持公營的身分，但經營管理比照民營銀行，預算、決算不須送民意機關審查。按銀行提供存款、放款、外匯及其他金融服務，本質上是一種企業。但政府持有股份超過半數的銀行，依法卻被視為政府機構，有關預算、決算、審計及人事等事項，都必須比照政府機關的方式辦理。這種制度往往限制銀行的經營效能。在民營化遭遇困難之後，為求有所突破，因而提出公有民營的權宜變通措施，可謂用心良苦。如今推動這項條文入憲的張福興縣長已經仙逝，但後續的相關立法仍未完成；這也顯示公有民營的理念尚未獲得民意機關的認同。
　　第六、金融機構的管理權限：憲法將銀行分為國家銀行、省銀行、縣銀行及一般銀行四種（第一○七條至第一一○條）。雖然憲法明定金融機構應依法受國家之管理（第一四九條），其管理權限本應歸屬中央，但同時又規定，省銀行由省立法並執行，或交由縣執行；縣銀行則由縣立法並執行；因此，省及縣各有制定並執行省銀行法及縣銀行法的權力，並據以分別管理省銀行及縣銀行（第一○九條第一項第九款、第一一○條第一項第八款），在金融監理權限上已有政出多門的現象。（這種情形也凸顯憲法有關中央與地方權限劃分的問題）此外，行憲前制定公布的省銀行條例（民國三十四年）及縣銀行法（民國二十九年）均由中央制定，與憲法規定並不符合。事實上，台灣從來沒有省銀行或縣銀行的設立；過去一般所稱的省屬行庫只是多數股權為台灣省政府所有，性質上屬於一般銀行，而非憲法所規定的省銀行。省銀行條例及縣銀行法在民國八十二年七月三十日廢止之前，並沒有發生實際規範的功能。憲法有關省銀行與縣銀行的設計，也與現實脫節。
參、國民經濟條款的未來
　　憲法有關國民經濟的規定，是否只是宣示國家施政的目標？還是具有拘束力的憲法規範？早期學者有認為「本章既定名為基本國策，則僅指示立法行政之目標，無強行之性質，如基於環境，一時未能達到目標者，亦不能指為違憲」。但晚近學者對於這種見解多持異議。事實上，國民經濟條文之中，固然有宣示政策的方針條款，例如憲法第一四六條：「國家應運用科學技術，以興修水利，增進地方，改善農業環境，規劃土地利用，開發農業資源，促成農業之工業化」，及憲法增修條文第十條第二項：「經濟及科學技術發展，應與環境及生態保護兼籌並顧」等；但這種條文究竟屬於少數。實務上，釋憲機關經常引用基本國策的條文做為解釋憲法的依據，即便是所謂的方針條款也不例外；司法院釋字第四二六號解釋引用增修條文第十條第二項，做為空氣污染防制法收費的憲法依據，就是一個例子。基本國策的規定既然有拘束的效力，為維護憲法的尊嚴，相關機關自應忠誠執行。因此，如何處理憲法規範與現實脫節所產生的疑義，成為無可迴避的課題。就各國釋憲制度觀察，憲法解釋所產生的憲法變遷，固然可能發揮一定程度的效果，但在運用上卻有相當程度的限制。
　　憲法要不要有基本國策的規定？經濟政策的規範應該詳細到何種程度？從各國制度觀察，威瑪憲法有關基本國策的規定（見第二編「德意志人民之基本權利及基本義務」，第一○九條至一六五條），條文數量之多，及規範內容之繁複，為舉世僅見；其中第三章「經濟生活」就有十五條之多（第一五一條至第一六五條），也是各國憲法中的異數。但是條文多並不當然就是人民福利的提升。從一九一九年開始施行，到一九三三年納粹政權上台為止，經過十四年的實施，威瑪憲法的許多規定最後淪為空洞的承諾。一九四九年五月二十三日制定公布的「德意志聯邦共和國基本法」已揚棄威瑪模式，不再就經濟體制做詳細的規定，而留給民選的立法者更寬廣的決策空間。一九九四年八月修憲時，也延續這樣的傳統。
　　我國憲法設有基本國策的規範，顯然仿自威瑪。依據國民政府提出的憲法草案，基本國策只有十三個條文，沒有單獨列為專章；制憲國大進一步擴增到三十三個條文，並獨立成為第十三章；其中「國民經濟」的部分也由四條增加為十條。近年來新增的憲法增修條文，有關基本國策的規定，雖然只有一條（第十條），但卻有十三項之多，內容從獎勵科學技術發展到保障僑民的政治參與，實質上等同十三個條文。隔了半個世紀，修憲者對於基本國策的熱衷，絲毫不遜於當年的制憲先賢。
　　憲法是國家的根本大法，基本國策應該是恆常不變的立國根基。民生主義所揭示的均富社會，是全民共同的願景，值得大家全力以赴。但追求願景的方法，應該推陳出新，與時俱轉。憲法在必要範圍內固然可以就基本國策做適當的規範，但由於憲法修改不易，基本國策的規定，如果只是反映一時的政策需要，遇有情勢轉移，就不免窒礙難行。如果刻意做概括彈性的規定，則可能流於空泛的宣示，很難有實際執行的效益。台灣的經濟發展倚重對外貿易甚深，經貿體制原就不能與國際規範脫節；在加入WTO之後，正式成為全球經貿組織的一員，經濟體制尤其必須和國際接軌。憲法的經貿條款如果過於細密，不但有失「基本國策」的格局，而且限縮行政及立法機關因應國際經貿變局的彈性空間，不可不慎。
肆、結語
　　政府與人民對憲法的忠誠與信賴，是憲法生命的泉源；而忠誠與信賴的基礎是憲法的規範合乎社會需要，並且能夠貫徹執行。憲法關於國民經濟的規定，是以平均地權及節制資本的方法，實現民生主義均富社會的理想。就其本旨而言，這項規定充分展現濟弱扶傾的人道關懷，值得發揚光大。但福國利民的均富社會不一定要藉平均地權及節制資本才能達成。國家經濟體制如何定位，土地政策及其相關稅制如何設計，公用事業究竟是公營還是民營，金融機構應該如何分類及管理，都必須考量國際經貿體制及國內經濟、社會的實際情況，由權責機關妥為設計，並應賦予立法機關適當的裁量空間，以便及時反映客觀情況變化。憲法如果就具體的實行措施詳細著墨，反而可能限制相關機關因應時空變化的彈性。事實上，制憲之時的良法美意，經過半個世紀以來的時空轉移，已經有理想與現實脫節的現象，以致諸多憲法規範難以貫徹執行。長此以往，難免影響人民對憲法的支持與信賴。
　　過去十餘年來，憲法雖經六次修正，但基於「不動憲法本文」的原則，國民經濟的部分並未有所更易，因而憲法規範與現實脫節的問題，也未能有效解決。面對這種情況，未來的憲政改革應列入此項議題，廣邀各界賢達，籌謀良策，以宏觀的視野及人道主義的襟懷，立下符合國際規範並適合國情需要的憲政宏規，為日後憲法與經濟的發展，奠定可長可久的根基。這樣的發展，將使憲法的規範合理可行，使人民對憲法的支持與信賴因而提升；而我們今天齊聚一堂慶祝行憲，也將格外具有重大深遠的意義。