中華民國總統府

　　總統府今天舉行十二月份國父紀念月會，陳總統水扁先生親臨主持，月會中除舉行宣誓典禮外，並聽取李鴻禧教授的專題報告。

　　月會是於上午十時在總統府大禮堂舉行，呂副總統及中央與地方政府首長及民意代表都應邀參加。

　　首先舉行宣誓典禮，宣誓人駐巴拿馬共和國特命全權大使胡正堯，在總統監誓下，面對國旗、國父遺像，高舉右手，宣讀誓詞：余誓以至誠，恪遵國家法令，盡忠職守，報效國家，不妄費公帑，不濫用人員，不營私舞弊，不受授賄賂，如違誓言，願受最嚴厲之處罰。儀式莊嚴隆重。

　　隨後，李鴻禧教授以「中華民國憲法與憲政之回顧」為題，提出專題報告。

　　專題報告內容為：

壹、

　　再過幾天，台灣就要進入新世紀；在此行憲紀念日前夕，就半世紀來中華民國憲法所產生之錯綜複雜問題，以及實施憲政之迂迴曲折現象，做一番憲政史的析理回顧，是有一定意義的。

　　民國三十五年，執政的中國國民黨與在野的青年黨、民社黨及社會賢達，經政治協商會議之折衝協調，兼容並蓄地採納了中山先生之五權憲法與西洋三權憲法之思想與制度，憲政制度上也匯聚涵藏了內閣制、總統制與人民民主集中制；終於在南京制定了中華民國憲法，並於翌年元旦公布、年末正式實施。國民政府隨即按此新憲法所定之憲政體制而加以改組建構，向國人表示要終止國民黨以黨領政之「訓政時期」，以期迅速走進「憲政時期」。

　　殊不料，中華民國憲法甫一公布，在台灣，就因行政長官公署之貪污腐敗，爆發了「二二八事件」，激起官民嚴重衝突；政府派軍來台鎮壓，由於慘烈殺戮和苛刻綏靖，迺使台灣社會動盪不安。同時，在中國大陸，國共內戰愈益激烈，中共勢力日趨強大。因而，政府執政黨就不能不面對、一面要「行憲」一面又要「戡亂」的兩難局面。當時有些黨政要員認為，面對國家政局艱難，本應修憲擴大總統權力，俾能因應國家緊急狀態，但因憲法制頒實施未及半年，不宜遽作修改。於是經過討論研究，乃決定請國民大會依據新憲法所定修憲程序，提案制頒「動員戡亂時期臨時條款」，並於民國三十七年五月正式實施，作為行憲與戡亂並行之解決方法。

　　惟按當時臨時條款之原文祗有一項，僅授予總統在動員戡亂時期，為「避免國家或人民遭遇緊急危難，或應付財政經濟上重大變故」時，得為「緊急處分」，不受憲法第三十九條（即總統依法宣布戒嚴）或第四十三條（即總統依法發布緊急命令）所規定程序之限制。因此，一方面，將國家緊急處分權力給予總統，與中華民國憲法是以內閣制為主軸，行政院是國家最高行政權之體制，並不符合。同時另一方面，明確規定總統發布「緊急處分」，須經行政院會議之決議；抑且立法院對總統所為之「緊急處分」，得依憲法第五十七條第二款之程序，予以變更或廢止之。這種規定能否合乎行憲與戡亂並行之需求，固然疑問頗多有待商榷，但其危害憲法與憲政之正常發展，卻極顯著而深遠。

貳、

　　首先，制頒實施「動員戡亂時期臨時條款」，在憲法理論上和憲政實務上，會遭逢相當難於詮釋解明之問題，亦即憲法法典與臨時條款難於同時併存之體例問題。憲法與臨時條款兩者，不僅都具有憲法之實質與形式意義，亦即兩者都是有關國家重要機關組織與職權之規定，也都有高於法律與命令之位階底效力；而且讓臨時條款具有能凍結憲法之法效，使其效力高於憲法。惟根據現代比較憲法之普世通說共識，憲法法理上認為：憲法是國家最高基本法，在國家社會整個法規體系中，巍然高踞法律和命令之上，是獨一無二之「母法」（mother law），其內容必須前後體系井然，不可自相悖逆矛盾。蓋若准許複數之法底位階最高之根本法，同時併存，則法底位階較低之法律與命令，應以何者為準據，俾能遵循適從；尤其在複數根本法相互間，其思想價值及所衍生制度，紛歧迥異、相互牴觸時，則法底位階較低之法律與命令，又應何去何從？諸此問題在邏輯思維上，在憲法法理上，都會發生難解的疑惑。

　　抑且，衡諸史實，臨時條款之制頒及嗣後之迭次修訂，其所修訂之條項內容，類多與中華民國憲法條文，彼此牴觸、相互乖違。例如臨時條款第一項與憲法第三十九條、四十三條牴觸；其第三項則與憲法第四十七條違反；而臨時條款之第六項又與憲法第二十六條、第六十四條及第九十一條對立；其第七項又與憲法第二十七條第二項不合。兩者之間，類此彼此矛盾、對立之條文，所在多有，不勝枚舉。稽其根本原由輒在：憲法本文旨在保障自由與人權、限制政府權力；相對的，臨時條款則重在限制自由與人權、擴張政府權力；彼此南轅北轍、背道而馳，無寧是難於避免之事。

　　台灣戰後自制頒實施中華民國憲法之翌年（民國三十七年）五月，制頒實施臨時條款，到民國八十年正式宣告廢止臨時條款，前後約經四十三年；其間經五次增訂，內容愈修愈多，終使憲法本文和臨時條款，由「量變」而產生嚴重的「質變」；不僅使憲法本文之保障自由與人權功能，日漸萎縮，而且也讓國家憲政結構，愈益變形變質，不復有憲法原有與應有態樣，嚴重危害到憲法與憲政之常態成長與發展。

　　然而，前述臨時條款所造成之傷害與影響，還是比較易於直接發現，也易於批評制止的。實際上問題更嚴重的，則是以「動員戡亂時期」為擋箭牌，把平時不能制定之法令，包括危害自由與人權，破壞權力分立與制衡之各種法令，都以國家緊急法體制之形態，制頒實施。根據民國七十九年九月，國民黨中央憲政改革規劃小組就曾提議，未來應修訂以「動員戡亂時期」為適用要件之有關法規，共計多達一百五十種；其中包括「動員戡亂時期國家安全法」、「動員戡亂時期人民團體組織法」、「動員戡亂時期公職人員選舉罷免法」、「動員戡亂時期檢肅流氓條例」、「動員戡亂時期集會遊行法」、「動員戡亂時期檢肅匪諜條例」等。這些動員戡亂時期之緊急法令系列，不但數量龐多，涉及六法各部門，而且大幅取代維護憲法施行之常態法規，迺使憲法成長與發展的空間，蒙受嚴重之壓縮與窒息。終於激起社會民眾之普遍反感，難逃被廢除之命運。

參、

　　臨時條款於一九九一年被廢止後，國民黨政府雖然希望留存其部分條項之內容，但是卻須避免複數憲法同時併存之弊端，於是就移花接木地將美國聯邦憲法之增修條文（Amendment）體例，接枝移植過來；換言之，即仿襲美國憲法之在憲法本文之外，附加增修條文之方式，將臨時條款之重要內容，移植到增修憲法條文，而不去修改憲法本文，而使這兩者併存成單一憲法。然而，美國聯邦憲法之採此本文附加增修條文之體例，乃是以憲法本文規範國家機關之組織與職權，而以增修條文規範人民自由與權利之保障，兩者相輔相成、相益得彰。徵諸美國憲法史實，確因增修條文之一再充實，迺使聯邦憲法發揮了優越的保障人權功能，加強了周密的三權分立機制，提升了美國人民對憲法的信心與擁戴。

　　然而，相對的，近十年來，中華民國憲法增修條文之增訂附加，以及「一機關數階段式」增修憲法，其動機、方式、內容及運營，與美國聯邦憲法之增修條文，大相迥異，幾近貌似神離、同名異義；可說是「語文遊戲式移植」（Semantic Transplantation）美國聯邦憲法而來。本來，一般憲法之修改方式中，刪除原條文、增列新條文及修改原條文乃是通則；美國聯邦憲法之不去更動憲法本文，而增修憲法條文附加於本文之後，無寧是少有之例外，有其特殊的憲法史背景及運營之優良傳統；台灣無此憲法之歷史文化背景，而以不同的政治動機，來做「語文遊戲式移植」，自難避免東施效顰、畫虎不成反類犬之弊病。

　　事實上，在一九八○年代後半，以舊蘇聯為核心之東歐共產政權產生骨牌式崩潰現象，世界各國人民要求自由民主聲浪，也變得沛然不可或禦。台灣人民要求民主憲政也開始蔚為風潮，波濤洶湧，終於逼使政府不得不於一九八七年宣佈解除戒嚴，開放報禁黨禁。於是中華民國憲法與動員戡亂時期臨時條款，及所附麗之動員戡亂緊急法令系列，乃至於中央民代之長年不改選，四十年來政府執政黨所厲行之「一黨獨大」式威權統治，其民主憲政底正當性、合法性，都面臨了嚴正之懷疑與強烈之挑戰。因此當一九八八年初蔣經國總統逝世，結束了兩代蔣總統威權統治後，憲法及臨時條款自然逃避不了一番變革，俾能維護台灣之憲政秩序。

　　進入一九九○年代後，繼任總統職位的李登輝先生，為了維護中華民國憲法體制而又能因應前述憲政危機，乃提出「一機關數階段」漸進式修憲，以時間換取空間，來減低憲政改革所帶來的劇烈衝擊。民國八十年，李總統一面宣布廢除動員戡亂時期臨時條款，同時著手以增修條文展開第一次修憲，把重點放在全面改選中央民意代表，使民國三十七年由中國大陸各地選出之中央民代，包括國代、立委與監委，全部退職而打破四十年不改選中央民代之惡習。此舉固然有其進步可取之處，不過，卻在同時，將臨時條款所賦予總統之緊急處分大權，在終結動員戡亂緊急體制後，仍借屍還魂到增修條文之上，造成增修條文之有關總統職權規定，與憲法原文之規定彼此矛盾，而又凍結憲法原文效力之惡例。此例一開，一方面，對憲法中屬於重要原則原理性之「憲章」條文不得修改之原則，形成輕易踐踏之惡習；同時，另一方面，也與美國聯邦憲法之增修條文，必須與憲法本文相輔相成、不得牴觸違背憲法本文之金科玉律，南轅北轍、背道而馳；遂使我國增修憲法條文，與美國聯邦憲法之增修憲法條文，同語異義、貌似神離。

　　嗣後，國民黨政府一再增修憲法，從選舉總統方式，監察院之去民意代表化、總統副總統之直接民選、凍結省級地方自治、行政院長之任命方式、國民大會之凍結、立法院職權之擴充等；不僅修憲領域幾乎遍及整部中華民國憲法原文，而且修憲幅度也極為廣闊，甚至對已成比較憲法學上普世共識之「憲章」部分，也毫無禁忌地加以修改。迨至「一機關四階段」增修憲法條文時，因已凍結了共計三十六條重要憲法之效力，造成憲法原文與增修條文間，由「量變」而產生嚴重的「質變」；中華民國憲法在此種嚴重變形變質情況下，已不復原有態樣；尤其這些增修憲法條文之過程，充滿貪婪、粗暴、幼稚與荒謬，使民眾視為「山中傳奇」，浸假感到憎惡，終有凍廢國大之舉；也嚴重危害到憲法與憲政之常態成長與發展；甚至演變惡化成目前台灣憲法與憲政之病入膏肓、難以救藥。

肆、

　　然而，台灣戰後行憲半世紀之病理病癥，並非盡源諸制頒臨時條款與「一機關數階段」增修憲法，中華民國憲法本身的紊亂無章、錯錝複雜，也是另一重要病灶所在。而其重要的弊病在於：

一、民主主義憲法與共產主義憲法之強予合併

　　民主主義憲法是以保障基本人權為至上命題，因而國家必須建立權力分立與制衡之體制；而共產主義憲法則倡導人權死滅說，必須實施人民民主集中制，以達成無產階級專政之目的。兩者水火不容、不共載天。國民大會之思想，有如舊蘇聯之最高蘇維埃、中國之全國人代會，由人民直接選出，來民主集中綜攬行政、立法、司法等全部權力。中華民國憲法實施五權憲法，憲法內涵又多三權分立式內閣制。遂使整部憲法充滿自律背反的矛盾與衝突。

二、三權憲法與五權憲法之混淆不清

　　三權憲法之權力分立與制衡之思想，是建基於西洋性惡論及權力導致腐敗之思想。認為必須將行政、立法與司法三權，予以分離、分立並使之制衡，避免權力集中才能保障人民之自由與權利。相對於此，中山先生仿襲西方的三權分離結構，加上自創的考試、監察二權，建構成為五權憲法，卻非建基於西方性惡論，而以儒家性善論為基礎，希冀此五權分工合作，造成一個萬能政府。三權憲法與五權憲法思想、價值觀、建構功能，都迥不相侔。中華民國憲法將此思想制度互異之兩者，併湊混合，自然會增加自律背反、自我矛盾之諸多破綻。

三、考試權與監察權之創設

　　監察權原是代表人民之國會，以彈劾糾舉之方式來追究行政及司法官員之政治責任，此種權能在現代已逐漸式微衰退，在立法權中已非重要權能；一如人事行政之考試、銓敘，在行政權中亦非重大權能；縱令此二權能必須較為超然獨立，亦非重要或巨大到必須離脫立法、行政兩權而獨立行使，且可與之分庭抗禮，並肩齊驅列為五權之地步。尤其台灣並非國會兩院制國家，國會一院代表民意提起彈劾訴追，卻無另一院可實施彈劾審判，交由司法機關審判卻又不倫不類。尤其考試、銓敘在中國三省制度下，一直隸屬尚書省之禮部吏部，不歸門下或中書；現代民主先進國家亦均使之隸屬行政機構。使考試權獨立且與行政權同列五權之一，實在唐突滑稽。

　　今天，限於演講時間之限制，無法提出個人對台灣未來憲法之展望，深感歉疚；祗希望我們從回顧這五十多年的憲法與憲政之歷史，學習到一些歷史經驗，做為開展未來民主憲政新局之智慧與動力。謝謝大家。