中華民國總統府

　　總統府今天提前舉行慶祝行憲暨國父紀念月會，由李總統登輝先生親自主持，有中央、地方高級文武官員、民意代表等四百餘人參加，會中並聽取司法院大法官翁岳生就「建立以人權保障為基礎的民主政治－司法院大法官釋憲制度在民主改革過程中扮演的角色」所提專題報告。
　　這項行憲紀念會原在十二月廿五日舉行，因行政院人事行政局發布是日為國定假日放假一天，適逢週六連續假期，經研究特別提前一日舉行。
　　典禮是於上午十時開始，總統由總統府秘書長黃昆輝陪同蒞臨會場，與會人員都起立致敬。
　　在唱國歌及向國旗暨國父遺像行三鞠躬後，總統首先主持駐尼加拉瓜共和國大使蔡德三的宣誓儀式，隨後，由大法官翁岳生發表專題報告。
　　翁岳生的專題報告內容為：
　　五十一年前，我國開始實施五千年來的第一部成文憲法。這部產生於烽火中的憲法，實際上有四十九年的時間只在台灣一地施行，一方面固然承受著史無前例的重責大任，另一方面，卻也因緣際會的創造了前所未有的歷史條件，使中華民國在台灣建立的政治秩序，逐漸發展出一套成熟的民主體制。岳生能在此就司法院大法官釋憲制度在民主憲政上的意義，特別是在我國民主改革過程中所扮演的角色，提出專題報告，感到十分榮幸。
　　　　一、前　言
　　正如民主政治在我國的實現，經歷了相當漫長的過程，司法院大法官的釋憲制度，也不是一開始就能充分發揮它的功能。釋憲制度的發展，事實上必須伴隨著民主政治的發展，其間的互動關係，十分重要。
　　憲法第七十八條規定：「司法院解釋憲法，並有統一解釋法律及命令之權」，第七十九條第二項前段規定：「司法院設大法官若干人，掌理本憲法第七十八條規定事項」，此即司法院大法官解釋憲法的主要依據。由於司法院在行憲前即有解釋法律疑義的職權，行憲之初，各界對大法官的期待，基本上也只是延續傳統，以受理各機關聲請，而闡明其職權行使所遭遇的法律疑義為主要功能，只是解釋的範圍從一般法律擴大到憲法而已。此一時期，屬於司法部門的大法官，和民主政治的推動落實，似乎談不上什麼關係。不過，憲法另於第一百七十一條規定：「法律與憲法牴觸者無效。法律與憲法有無牴觸發生疑義時，由司法院解釋之。」第一百七十二條規定：「命令與憲法或法律牴觸者無效。」使大法官有進一步扮演憲法維護者角色的可能。但法規的違憲審查，和民主政治的發展又會有何關聯？而且，大法官固然多在法學研究上有所專精，或從事審判實務著有聲望，但既非由人民選舉產生，僅憑抽象的憲法條文，即宣告民意機關通過的法律條文無效，其正當性基礎究竟是什麼，是否反而違反了民主政治多數決的原則？這些問題，在回顧和前瞻解釋制度與民主政治發展時，都不能不先作一番釐清。
　　　　二、促成民主體制的順暢運作
　　一般人談到民主政治，首先想到的都是定期選舉，以落實執政者須得到人民同意，以及多數決的基本民主原則。這些方面，在我國憲法上都有非常明確的規定。行憲以後，也立即依照憲法規定，完成了第一屆中央民意代表及第一任總統、副總統的選舉。但眾所周知的，在政府遷台以後，即面臨第二屆代表幾乎全部無法在原選區改選產生的困難。大法官在民國四十年代作成的第三十一號（由第一屆立法委員、監察委員繼續行使其職權）及第八十五號（國民大會代表總額）解釋，雖使中央政府可以維持運作於不輟，但總不能說這是符合民主原則的解決方式。由此顯示，當國家遭遇重大變局時，民主的問題已非司法機關所能獨力解決。不過大法官畢竟還是在民國七十九年國是會議召開之前，再次有機會對國會改選問題作解釋時，通過了實質上變更第三十一號解釋的第二六一號解釋，打破了國會改革的最大瓶頸，而使國民大會可以在翌年水到渠成的完成修憲。大法官雖不是國會改革的推動者，但在關鍵時刻發揮了輔助功能，體現了憲法第一條宣示的民主原則。
　　民主政治的另一個重要機制是分權，分權即可能產生權限的爭議，而且隨著憲政的發展，各機關越能自主運作時，就越可能發生機關之間的權限爭議。此時大法官的角色已不只是單純的諮詢者，而漸漸演變為憲政爭議的仲裁者，擅權機關的制衡者。事實上，到了第四屆大法官以後，像早期那樣的法律或憲法疑義，已很少聲請大法官解釋，會聲請解釋的，大概都是機關間已無法獲得共識的重大爭議，諸如有關司法院有無法律提案權（第一七五號解釋）、立法院審查預算的增減調整或科目調整限制（第二六四號及第三九一號解釋）、法律案經通過、公布是否生效（第三四二號解釋）、立法院對其他機關有無文件調閱權（第三二五號解釋）、何種國際協議為應經立法院審議的條約（第三二九號解釋）、參謀總長有無接受立法委員質詢的義務（第四六一號解釋）、審計長在憲政體制中的獨立地位（第三五七號解釋）、乃至行政院在立法院改選後應否總辭（第三八七號解釋）、副總統得否兼任行政院院長（第四一九號解釋）等，大法官作的這些解釋，儘管還是免不了會受到若干批評，但都適時發揮了定分止爭的效果，而使民主體制得以維持順暢運作。
　　　　三、保障人權以鞏固民主政治
　　如果只從制度的角度去觀察釋憲制度與民主發展的關係，必不能掌握其全貌。因為民主政治絕對不只是選舉、多數決和分權制衡而已。對於這一點，在時序即將進入二十一世紀之際，可說早已是有關民主理論的共識。民主政治如果不能建立在人權保障的基礎之上，特別是在欠缺深厚民主文化的社會，幾乎很難不演變為某種形式的多數暴力。在二十世紀，上百個國家的民主發展經驗中，充滿了失敗的實例，其中最極端與深刻的，莫過於威瑪共和憲法淪落為希特勒極權統治的德國經驗－希特勒正是藉選舉和多數決而達到奪取政權，終至滅絕少數人權的目的，最後民主政治當然也成了泡影。就是因為這一點，第二次世界大戰以後，西方國家紛紛建立了保障人權的機制來鞏固民主，而賦予司法機關違憲審查權，便是其中最重要的機制。九十年代在前蘇聯與東歐共產國家掀起民主化浪潮之後，各國新憲法幾乎都規定了違憲審查的制度，尤其可看出此一機制對於鞏固民主政治的重要性與必要性。
　　回顧我國的民主化經驗，憲法解釋所作的奠基工作，更值得一提。從某個角度來看，在民主改革「政治奇蹟」背後的，乃是人權解釋奠定的穩固基礎。大法官解釋在政治民主化的過程中，表面上只扮演了相當有限的角色，但只要對台灣民主化過程有深一層的了解，就一定會看到兩者間的密切互動。事實上，民國七十年代以後，尤其是到了第五、六兩屆大法官，人權解釋已經成為憲法解釋、乃至全部司法解釋的主流，而我國的民主政治，也正是在最近十年才有一日千里的發展，兩者的關聯，並不只是巧合而已。
　　　　四、防止公權力侵害人民權利
　　多數決和人權保障這兩套現代民主政治的機制，到底處於何種關係？用最簡單的說法就是：人權是多數決的底線，人權的核心是「不可」用多數決來限制的。而我國憲法第一百七十一條的中心意旨，就是把代表多數決結果的法律，交給大法官從人權保障的角度去審查。當人權得到充分保障以後，民主政治至少沒有出軌之虞。因此違憲審查保障了人權，同時也防範了民主政治的變質。
　　大法官對法規作違憲審查時，不僅可使聲請人在個案中得到再審或非常上訴的救濟，還可以藉宣告法規失效或命相關機關限期修法改善的方式，使受到過度限制的人權全面的重獲保障。就此而言，和只能提供個案救濟的一般法院，在人權保障的功能上，實不可同日而語。譬如第三八四號及第三九二號有關人身自由和正當程序的解釋，促成了檢肅流氓條例和刑事訴訟法的大幅修正；第四四五號有關集會自由的解釋，使集會遊行法的若干內容必須重作調整；第四四三號有關遷徙自由的解釋，則使兵役法必須針對役男出境問題作合理增訂，影響的層面都非常廣泛，使社會中存在的各類少數，譬如流氓嫌疑人、犯罪嫌疑人、集會遊行者、役男，可免於不當多數決之結果，強加其身。
　　大法官在解釋中所闡揚的一些基本原則，如法律保留原則、比例原則、具體明確原則、正當程序原則、徵收補償原則、明顯而立即危險原則等，還會對立法、行政部門產生強大的預警作用，相關機關不必留待法規制定生效以後，一一送請違憲審查，而能主動在決策時自我警惕。近年的立法多能取法乎上，而不再便宜行事，與此有明顯的關係。
　　　　五、人權解釋有助社會多元化
　　以上是從多數決品質的角度來看；如果再深一層觀察支撐民主政治的社會結構，更將發現人權解釋還有促進社會多元化的功能，長期而言，對民主政治的鞏固更有莫大的助益。
　　換言之，人權解釋在保障人民主觀權利以外，間接對一些民主政治所需的社會制度，有其強化、甚至催生的作用。譬如釋字第三六四號解釋對大眾傳播媒體的平等開放；第三六五號、第四一○號及第四五二號解釋對夫妻在財產與家庭生活中平等原則的貫徹；第四五五號解釋則使男性在職業生活中得到較平等的待遇；第三七三號解釋對勞工結社制度的重視；第三八○號及第四五○號解釋對學術自由、大學自治的強化等等，都從不同角度為形成中的民間社會提供了制度性的保障。二十世紀民主政治在各地的發展經驗，顯示多元化、具有高度自主性的民間社會，才是實施民主政治最大的保障，沒有穩固的社會基礎，再好的典章制度實施起來也會變質。從這個觀點來省思我國近年的民主改革，儘管制度變革的幅度之大，在許多政治觀察家眼裡，已無異歷經一場「寧靜革命」，其所以仍能維持社會的寧靜，當然與以上憲法解釋所引導和強化的穩定民間社會結構，有一定程度的關係。
　　　　六、建立人性尊嚴的中心價值
　　大法官所作的人權解釋，除了對行政及立法部門的決策程序與內容可有一定的控制，並間接有助於社會走向多元化，而使民主政治能在穩定的基礎上運作外，還逐漸勾勒出一套以人性尊嚴為中心的價值體系，填補了現代社會多元化後呈現的價值空白。在釋字第三七二號解釋中，大法官首次明確的指出：「維護人格尊嚴與確保人身安全，為我國憲法保障人民自由權利之基本理念」，此一宣示，不僅使憲法上的人權規定，在「規範」的功能以外，還為人民的共同生活建立了一套清楚的「價值」觀；同時也凸顯了民主政治在多數決的表象之下，以人為本的哲學思想，一旦忽略了此一中心價值，而徒事制度枝節的爭議，其實是捨本逐末了。
　　在我國的民主改革過程中，不少的亂象即可在人本精神的失落得到解釋。民主政治中，利益妥協和價值的相對化，原屬無可避免，但如果連基本的人性尊嚴都可以犧牲，最後一定走向失序的窮途末路。大法官的人權解釋對於此一價值面向的闡述，雖然已作出若干奉獻，但將來還有再加強的必要。
　　　　七、結　語
　　總結前面的分析，可以很清楚的區分，大法官釋憲制度在我國民主改革過程中所發揮的兩種功能，其一是直接針對民主制度的顯性的功能，以各機關行使憲法職權所生疑義的解釋為主；其二則是不直接針對民主制度，但對民主政治的鞏固，實際上可以發揮更大作用的隱性的功能，以法規有無違反憲法有關人權規定的解釋為主。在過去十幾年，大法官真正著力較多，而且客觀的說，較有績效的，還是人權解釋。透過釋憲的努力，我國已經慢慢建立了一個和歐美民主國家相去不遠的，以人權保障為基礎的民主制度。事實上，在「可變」的多數決中，保障「不可變」的基本人權，正是我國憲法把這樣一項重要的憲法解釋權，賦予非民選而以其專業成就被任命的大法官去行使的正當性所在。大法官的多重角色中，真正具有不可替代性的，不是憲政諮詢者，也不是爭議仲裁者，而是人權的最後捍衛者。
　　當然，大法官的憲法解釋要充分發揮保障人權的功能，鞏固民主政治的發展，在制度上還有不少可以再努力的地方。過去五十年，透過立法及大法官本身的解釋，已經使解釋制度呈現嶄新的面貌，譬如對一些爭議性較大的重要解釋案，大法官都極其慎重的開言詞辯論庭，由聲請解釋的立法委員、法官、人民、相關部會首長及學者專家就法理問題深入辯論，並開放各界旁聽，使民眾對憲法規範以及民主政治的實踐，留下深刻的印象。現在不論在聲請解釋的主體方面，或解釋的客體方面，比起四、五十年前，都放寬了許多。在解釋效力上，聲請解釋的人民，在大法官認定法規違憲時，原則上都可以得到再審的救濟，法規也因違憲的宣告而立即或於明定的時限內失其效力。整體而言，大法官解釋在程序與內容上，已符合現代國家司法權行使的基本原則，而與美國最高法院或歐洲許多國家的憲法法院，以裁判方式來達到憲法解釋目的的結果，十分近似。惟今後隨著民主政治的精緻化，憲法爭議的多樣化，大法官解釋制度如何進一步與民眾尋求憲法保障的需求相結合，應該是下一階段司法改革要再努力之處。
　　岳生以為，職司釋憲的大法官如果能有以上體認，將可在崗位上繼續對未完成的民主改革做出重大的貢獻。相對的，從事民主改革的先進，如果對大法官解釋的角色功能也有進一步的了解，在面對大法官為維繫民主政治基礎所作成有關保障人權的解釋時，或許也更能以開闊的心胸來接受。
　　以上報告，敬請指教。並祝　總統、副總統政躬康泰，各位先進身體健康，萬事如意。謝謝各位。