中華民國總統府

　　連副總統今天前往中華經濟研究院參加「財政平衡與經濟發展研討會」，並以「欣見政府財政改善－全程見證者之心路歷程」為題，應邀致詞。
　　副總統致詞內容為：
　　中華經濟研究院今天在行政院主計處的贊助下，以「財政平衡與經濟發展」為題召開研討會，邀集產、官、學界的財經專家，探討政府角色的定位及未來財政政策的走向，不僅切合當前政府再造的施政理念，也蘊含迎接跨世紀財政挑戰的自我期許，本人深為感佩，對承邀參加盛會，也感到十分榮幸。
　　近年來為衡量各國整體發展潛力，而出現了「國家競爭力」的排名，其中最著名的兩大國際評比機構：瑞士洛桑國際管理學院(IMD)及世界經濟論壇(WEF)，雖然在評比理論與方法上有所不同，但對於以財政指標作為測度國家競爭力的看法則相當一致。此外，去（一九九七）年下半年發生的金融風暴，使東亞各國經濟飽嘗衰退，我國雖身處風暴圈中，但因基本面堅實而得以展現高度韌性，被倫敦金融時報及亞洲華爾街日報等國際著名媒體所讚譽。這些讚譽除了是由於我國經濟體質健全之外，財政狀況穩健當然是重要因素。
　　由於健全財政對總體經濟的重要，也使得本人回憶起民國八二年二月剛接任行政院長之初，隨即在立法院接受施政總質詢的情景。當時政府為興辦各項建設而大幅舉債，導致財政收支嚴重失衡，八二年度中央政府財政赤字達三千三百億元，債務由七九年度二千億元擴增至八千多億元，而歲計賸餘在扣除下年度所需後，僅剩餘一億元，受到各界嚴重的關切。同一期間，世界主要國家幾乎都陷在財政赤字的深淵，而亟思脫困。是以在那幾年中，本人力主進行財政改革，期間的檢討及執行過程，以及所產生的結果與影響，都有回顧與前瞻的意義。今日恭逢盛會，本人願在此提出一些經驗與諸位分享，並希望拋磚引玉，作為未來政府財政持續改進的參考。
　　財政失衡與經濟發展
　　八十二年行政院為了解決財政問題，首先針對主要國家財政狀況進行研究，希望從他們發展的軌跡中，建立我們改進的原則。工業革命以後，許多先進國家採用市場經濟制度，強調自由放任，政府功能單純，所以各國財政多能維持平衡，但是一九三０年代發生的經濟大蕭條，卻賦予政府積極運用財政政策調控經濟的任務，著名的經濟學者凱因斯當時為美國建立了一套劃時代的預算改革方案，即是藉由增加政府財政支出，調整總資源供需水準，以解決當時美國嚴重的失業及蕭條問題，由於成效卓著，當政者便常援引作為擴張財政支出的憑藉。此一作法雖也能維持經濟成長，但運用失衡時，易使財政赤字漸趨嚴重，而成為揮之不去的財經陰影。
　　美國聯邦政府從一九三０年代開始採行赤字預算，其後五十年間僅偶有賸餘，只是當時赤字占ＧＤＰ均低於二％，債務餘額占ＧＤＰ比率至一九八０年亦不超過三０％，財政狀況尚屬穩健。一九八０年代以後，由於雷根總統採行供給面經濟政策，削減稅收並積極擴大社會福利及投注國防星戰計畫，使一九八三年赤字突破二千億美元，占ＧＤＰ比率攀升至戰後最高點；布希總統延續財政擴張政策，赤字不斷擴大，債務加速累增，至一九九二年聯邦債務餘額已接近三兆美元，占ＧＤＰ突破五０％。連年財政赤字加上持續巨額貿易逆差，構成八０年代著名的雙赤字(twin deficit)問題，令美國經濟深陷困境，相信大家仍記憶猶新。
　　日本從一九六二年至一九八七年也是年年赤字，尤其一九七二年開始，田中政府推出列島改造計畫，更使政府支出在短短數年間大幅擴張，至一九七九年赤字占歲出比率已達四成。為謀求解決，日本政府在一九八０年提出財政重整計畫，開始強力推動行政與財政改革方案，包括公營事業民營化及全面凍結政府經常性支出等，經過八年漫長調整，加上泡沫經濟帶來豐沛稅收，至一九八八年才再度恢復預算賸餘。可惜之後由於泡沫經濟破滅，景氣一蹶不振，日本政府自一九九三年八月起連續推出七次財政面的經濟振興方案，總金額在八十二兆日圓以上，致使政府赤字再度升高，債務迅速擴增，至一九九八年占ＧＤＰ比率已接近一００％，堪稱工業國家之最。
　　歐洲國家自一九七０年代中期開始由於施行社會福利，產生大量的政府的移轉支出，使政府支出規模持續擴增，影響所及，政府債務占ＧＤＰ比重也由一九八０年四一％上升至一九九六年七八％。由於社會福利及失業給付過於優厚，嚴重打擊就業意願，使失業情況愈趨惡化，主要國家如德國、法國、義大利等，失業率皆高於一０％，高失業率使政府稅收減少，失業給付增加，不僅使政府財政嚴重失衡，更因生產力下降而拖累經濟發展，歐盟國家平均經濟成長率由一九七０年代的三．三％，降至九０年代初期的一．六％，經濟成長速度在二十年間下降逾半。以歐洲國家發展如此悠久，尚不免為財政問題所困，我們實在要有所警惕。
　　上述歷史經驗顯示，過度的政府支出，持續的預算赤字，以及鉅額的債務累積，不僅拖垮政府財政，更會扼殺長期經濟發展的生機。由於二十世紀中期以後世界主要國家的經濟，大多籠罩在財政問題的陰霾之下，一些主要國際機構如國際貨幣基金，也開始對各國財政進行觀察研究，不斷呼籲各國進行財政重整，削減預算赤字，以兼顧長期經濟成長及就業機會創造，確保全球經濟的穩定發展。因此邁入九０年代後，各國開始向赤字宣戰，形成強大的國際改革潮流。
　　國際財政重整潮流
　　美國自一九九三年柯林頓總統就任以來，便進行各項開源節流的財政改革措施，提出二五００億美元的增稅計畫，內容包括開徵能源稅、提高公司及個人所得稅最高稅率等；以及二五００億美元的削減支出計畫，包括削減國防預算及醫療支出、精簡聯邦員額等；並制定多項法案，包括平衡預算法，設定二００二年預算收支平衡的目標，以及賦予總統在簽署法案時，刪除不當支出及課稅項目的權力，以防止一些立意良善，卻與預算平衡精神悖離的法案阻礙財政改革。美國聯邦政府赤字因而大幅下降，至一九九八年度甚至出現六三０億美元賸餘，為三十年來首見。由於赤字下降，債務減少，引導利率走低，更有效激勵民間投資，提高生產力與經濟成長。因此近七年來，美國經濟持續繁榮，已超越史上所有景氣循環週期，同時物價平穩，失業率更逐步降低，這種「高成長、低物價、低失業」的空前成就，被譽為新經濟(New Economy)時代的來臨。
　　另外，歐洲在經濟及貨幣同盟整合過程中，為達各國財政基礎的一致性，也實施了多項財政改革措施，一九九一年底更通過馬斯垂克條約，嚴格限制預算擴張，歐盟各國整體支出規模占ＧＤＰ從一九九三年五二％的高峰，降至今年的四七％，預算赤字占ＧＤＰ的比率，也從六．四％的超高水準降至二％。如此嚴格的財政緊縮，各界原本預期將對其經濟造成重大傷害，惟出乎意外的，在這段期間，歐盟各國經濟成長非但未受波及，反而較過去表現更佳，自一九九五年至今年為止，平均成長率由一．六％回升至二．四％。
　　除了上述歐美國家之外，紐西蘭的寶貴經驗也對政府有莫大的激勵作用。紐西蘭與我國相似，屬幅員較小的國家，近年來其財政改革的決心與成效，備受各國讚揚及效法，並被譽為全球財政改革的重要典範。
　　上述各國之歷史經驗及國際財政改革潮流，顯示財政平衡與否對於一國經濟發展影響深遠；而欲消除赤字問題，主要取決於道德勇氣與政治擔當。檢視我國歷年的財政狀況，可以發現從民國三十九年度政府播遷來台編製首次預算至七八年度為止，中央政府財政收支雖偶有赤字，但四十年間債務累積僅近二千億元，占ＧＮＰ亦僅五％，以國際標準而言，財政狀況可謂相當健全，同期間經濟成長率亦獨步全球，平均高達九％。所以穩健的財政政策始終是我國堅守的原則。但是從七九年度開始，隨著政治民主化的加速進行，以及社會經濟發展所衍生的各項建設需求，諸如戰士授田證收回、公共設施保留地徵購，以及六年國建等，皆使預算規模及赤字急速擴大，八一年度中央歲出規模突破了一兆元，占ＧＮＰ 二一．二％，赤字達到三七八０億元歷史高峰，占歲出比重大幅上升至三四．四％，當時財政失衡的狀況可見一斑。
　　我國財政政策演變
　　政府財政穩健基礎逐漸鬆動的嚴酷事實，當時引發各方有識之士，以及整個社會輿論的嚴重關切，指責政府執行預算效率低落，編列預算浮濫浪費，債務累積將遺禍子孫，違法失職人員應予懲處等等，到處可聞。甚至有反對黨立法委員，在國會殿堂提出政府應宣布「破產」的看法，媒體朋友也出書指陳「國庫潰堤」。有感於財政惡化的嚴重性，本人在就任行政院長之後，便以「控制支出、健全財政」為施政重點，並隨即展開一連串財政重整措施，其中比較重要的包括：
　　一、推行節約措施，遏止消化預算：鑒於厲行節約，杜絕浪費，是劍及履及的工作，並無時間的限制與劃分，因此，在八二年三月距八十二會計年度終了四個月前，也就是在本人就職之初，迅即實施「中央政府預算執行節約措施」，將各機關歲出經常門已分配未支用餘額，予以凍結，並嚴格審核保留預算，各項經費支用力求撙節。這項節約措施的精神，並經納入之後各年度的「預算執行要點」中繼續貫徹實施。
　　二、重新檢討六年國建：依據政府財力負擔及執行能力、國內人力與物資供需情形重新評估六年國建，由原有七七五項調整為六三二項，之後再歸併出涵蓋交通、文教、水利、環保、住宅等三八個計畫，總稱為「十二項建設」，保持了發展的重點，刪除了浮濫的項目，使預算的總額從原編的八兆八五七八億元縮減為二兆九九八三億元。
　　三、追減特別預算，避免資源閒置：八一至八四年度已編列公共工程預算四二七三億元，惟至八三年底僅支用一０七三億元，為避免資源閒置，乃於八四年六月十五日通過重大交通建設第一、二期工程特別預算追加減預算，共追減經費一０二０億元，追減數額之鉅，堪稱歷史性創舉，更重要的是，對於外界長久以來詬病的「公共工程預算編列浮濫」缺失，有所改進與矯正。
　　四、推動標本兼治的財政改革方案：為求根本改革財政，更由制度面著手，逐步提出各項改革方案，包括：
　　　（一）八二年三月成立「公債發行專案研究小組」，評估我國債務狀況，作為衡酌財政支出規模的依據。
　　　（二）八二年九月訂頒「行政革新方案」，將「善用國家資源，健全政府財政」列為施政目標，並根據革新方案訂定「組織及員額精簡計畫」，要求於八三至八五年度三年內精簡政府預算員額百分之五，實施結果，中央行政機關員額精簡比率達一０．八％，遠超過預期目標。
　　　（三）八四年四月為檢討國內社會福利發展政策，成立「社會福利支出對總體經濟發展之影響專案研究小組」，借重歐美國家經驗，健全我國社會福利制度。
　　　（四）八四年七月成立「國家財政專案研究推動小組」，研擬我國財政改進方案，確立重大支出應先籌財源的原則，俾有效改善國家整體財政，建立健全的財稅制度。
　　　（五）八六年四月成立「促進公共資源運用效率專案小組」，檢討政府基金及公有財產的運用效率，以增裕國庫、促進公共資源有效利用。
　　藉由前述的研究與推動，立法院於八五年一月制定「公共債務法」，規範各級政府債務餘額不得超過前三年度ＧＮＰ的四八．八％，其中中央政府不得超過二八．八％；當年四月本人在立法院八六年度預算總質詢中，也首次公開宣示九十年度中央政府總預算收支平衡的目標，並列入「跨世紀國家建設計畫」中，成為我國跨世紀財政改革計畫的指導標竿。當年十二月召開國家發展會議時，此一目標也在會中獲得朝野各方支持並列為共同意見。本人相信，這些重要的研究與改革方向，及立法、制度的建立，對我國財政當前與未來發展有極重大的影響，值得各位重視。
　　在這些法案及政策的指導下，我國的預算作業也有積極性變革，包括預算審查程序及結果的透明化與公開化、採行由上而下的歲出額度分配方式、加強落實零基預算作業精神、積極推動中程計畫預算制度以及自償性公共建設預算制度等。上述興革所發揮的效益獲得朝野肯定支持，因此在上(十)月剛通過的預算法修正案皆已順利納入，行政院並宣布編製一次一年六個月之預算，顯示在政府改造的進程中，財務面的革新工作已率先落實。
　　我國財政改善成效顯著
　　本人在這裡要很欣慰的指出，多年來行政院的各級同仁，由於在預算作業的改進，再配合上行政革新、精簡員額、撙節消費性支出等財政緊縮措施，使政府赤字逐步縮減，債務餘額累積趨緩，財政狀況也明顯好轉，重大的成效包括：
　　一、支出膨脹壓力紓解：中央政府歲出總額在七八至八二年間平均成長高達二０％，八三至八七年度成長率則降為一．二％。隨支出規模成長趨緩，中央政府歲出占ＧＮＰ比率由八一年度最高峰二一．二％逐步下降，至八七年度降為一四．七％，六年之間降低六．五個百分點。
　　二、支出結構良性調整：七八至八二年間中央政府總決算經常支出平均每年增加一五．六％，近五年成長率則降為五．四％，其中消費支出亦由平均成長一二．五％，降至四．三％。隨著撙節消費支出漸收成效，以致可移作資本支出財源的經常收支賸餘自八一年度起明顯增加，八七年度達二九六三億元，占總決算支出二四．九％，為近八年最高水準。
　　三、預算赤字大幅縮減：中央政府預算赤字擴大始於七九年度，而在八０至八二年度達到高峰﹐三年平均為三０五二億元，占歲出比重二九％。自八三年度開始，赤字明顯減少，八三至八七年度平均為一八四八億元，占歲出比重亦降至一五．四％，縮減幅度幾近一半。尤其八七年度轉呈賸餘七八億元，為近九年首見，並提前三年達成九十年度中央政府財政平衡目標。
　　四、債務餘額成長減緩：中央政府債務餘額自七八至八二年間，由二千億元跳升至八千億元，平均每年增加四三％，占ＧＮＰ比重由五％增至一四％。八三年度開始，債務餘額雖仍增加，但成長幅度已經減緩。八七年度更出現七四年度以來首次負成長，本（八八）年度中央政府債務餘額占前三年度ＧＮＰ僅一九．一％，遠低於公共債務法二八．八％的規定標準，顯示債務累積已獲有效控制。
　　五、歲計賸餘逐漸擴增：中央政府歲計賸餘於八三年度總預算案編送立法院時僅剩一億元，惟此後財政改善的成效逐步反映於歲計賸餘，至八七年度歲計賸餘達二０一九億元，已回復七十年代財政穩健時期水準，使最近為擴大內需而辦理的八八年度追加預算六三七億元，能夠以不必舉債的方式，發揮提振景氣的功能。
　　重大政務持續推動
　　在過去五年（八三至八七年度）政府戮力進行財政緊縮期間，總計償還債務本息六六００億元，平均每年達一三００億元以上，使得政府債務累積逐漸減緩，更難能可貴的是在此同時，許多重大政策及建設仍持續推動：
　　在交通建設方面，諸如北二高後續建設計畫、都會區大眾捷運系統建設計畫、北宜高速公路建設計畫、離島地區交通建設，以及重大交通建設第二、三期特別預算，共投入近三六００億元。
　　在國防方面，為加強國軍戰力，推動二代兵力整建計畫，編列特別預算採購高性能戰機及拉法葉艦，共三五００億元。
　　在社會福利方面，為促進社會整體的均等與和諧，陸續開辦各項保險，發放津貼及補償，例如全民健康保險、農民健康保險虧損補助、中低收入老人津貼發放、二二八補償，以及金馬地區自衛隊員補償費及撫慰金等，總計經費二五００億元。
　　在育樂遊憩設施方面，為興建學校、體育場、道路及公園，補助各縣市徵購及闢建公共設施保留地，以及台中、高雄都會公園開發計畫經費等，總計八四０億元。
　　在環境保護方面，諸如補助地方污水及雨水下水道建設、焚化廠興建工程、生活圈道路系統建設、台灣省垃圾處理第二、三期計畫、加強基層環境保護建設，以及成立空氣污染防治基金等，共動用八００億元。
　　在水資源開發及管理建設方面，如集集共同引水工程、寶山、美濃、阿公店水庫興建或改善工程，以及高屏溪攔河堰、大里溪整治計畫等共動用一八０億元。
　　此外，為因應全球科技化、資訊化的高度發展，建設台灣成為科技島，在科學支出方面，特別增加一五０億元支應太空科技及高速電腦研究，以及次微米製造技術發展五年計畫等。
　　以上各項重要施政支出合計達一兆一五七０億元，平均每年度新增經費達二千三百億以上，也因為這些建設的陸續推動，使我國整體經濟表現並未受到公共支出規模縮減的影響，反而得以更上層樓，八二至八六年之間經濟成長率多在六％以上，八六年更高達六．八％，因此在面臨國際激烈競爭下，我國經濟實力仍能持續提升，ＧＮＰ世界排名自八一年二０名前進至八六年一九名，平均每人ＧＮＰ由二五名晉升至二四名；近五年平均每年消費物價漲幅二．九％，亦較七八至八一年四．二％和緩；失業率維持在二％的平穩狀況。另一方面，由於行政革新等措施的推動，政府效率則有所提升，根據IMD全球競爭力排名，近六年平均我國政府效能排名（十名）均大幅領先日本（廿一名）及南韓（廿九名），顯示政府近年來的瘦身工程，已創造了量減質精的良好施政品質。
　　財政改革永無止境
　　政府在過去幾年內有效地終結財政赤字，相對於日本、歐盟及亞洲的許多國家，其成果與時效確屬難能可貴，否則我國亦將無法避免金融風暴所導致的更重壓力。回顧往事，當時所面對的壓力與工作的艱辛，可以說點滴在心頭，我要特別對許多同仁的努力及堅毅的精神，表達無限的敬意。但是環顧我們當前的政治環境，中央政府的決算雖已平衡，地方政府赤字卻有增無減。民眾對政府施政的需求，日趨增多，這包括老年津貼的擴大、國民年金的規劃、失業保險的推動、加入WTO後的農業補貼，以及有待推動的地方重大建設。據本人了解，預計八八至九三年度新興重大政務支出高達二兆七千億元之多，平均每年度約需新增四千五百多億，政府財政的壓力，顯然增加。再加上東亞金融風暴影響仍在持續，政府為促進經濟的穩定成長，採行了擴大內需的方案，雖然這些都是當務之急，但財政與經濟平衡發展，所謂魚與熊掌如何兼顧，便是一個很值得深思的問題。今天各位齊聚一堂，集思獻智，有其特別的意義。本人認為，在民主政治的社會中，前瞻而具有道德勇氣的改革，必須由學術界與政府共同攜手推動，健全的公共政策更需要有學界的實證研究來加以引導。八○年代英國的柴契爾夫人採取減稅措施來刺激民間供給，裁減政府支出並放寬多項經濟管制，以及推動公營企業民營化等措施來減輕政府的角色。九０年代世界許多先進國家積極進行社會福利改革工作，推動政府再造以及預算制度的改革等，都是我們要深加注意的問題。展望廿一世紀的來臨，毫無疑問，國家財政的健全不但攸關經濟的發展，更對全國人民的共同福祉有重大的影響。本人期望這一次的研討會有豐碩的成果，能作為政府未來施政的重要依據。
　　最後，本人在此感謝大家的熱烈參與，並祝會議圓滿成功，謝謝！