總統府今天舉行慶祝行憲暨國父紀念月會，由李總統登輝先生親自主持，並聽取司法院大法官城仲模就「提升憲法文化建構法治社會」所提出專題報告。
典禮是於上午九時開始，總統由總統府秘書長黃昆輝陪同蒞臨會場，中央政府首長都起立致敬。
在唱國歌及向國旗暨國父遺像行三鞠躬後，總統首先主持行政院副院長劉兆玄、最高法院院長林明德、行政法院院長鍾曜唐及國家安全會議副秘書長劉炳華等四人的宣誓儀式。
劉兆玄等四位新任官員面對國旗、國父遺像與監誓人－李總統，高舉右手，宣讀誓詞，儀式莊嚴隆重。
隨後，誠仲模大法官以「提升憲法文化建構法治社會」為題發表專題報告。
誠仲模的專題報告內容為：
提升憲法文化建構法治社會
今天是中華民國八十六年十二月二十五日，也是中華民國憲法施行五十週年紀念日，仲模有機會在這個憲政發展史上重要的節日，就「提升憲法文化建構法治社會」，提出專題報告，深感榮幸。論題之內容及若干觀點如有不周之處，尚祈多加指正。
壹、前言
溯自遠古以迄當代，歷史的經驗紀錄告訴我們，支撐或維繫國家、社會恆常運作的真實基礎，不外是宗教信仰、倫理道德及法的建制。在我國，皈依或信仰某種宗教的人總人口比率不高，又，在西方新潮文化、新穎文明衝擊下，固有倫常綱紀正日趨渙散式微；為此，在二者均難寄予獨撐振衰起蔽的可能期待之情況下，於是，如何建制法的規範功能並培養權利義務衡平的經常觀念，乃成為有識之士普遍關心的焦點。
憲法是有關國家政治體制、人民基本權利義務、國權分配、重要政府機關組織及其相互關係的基本性法規範；其制定率多係當時政治實力堆砌起來的總和，而非學理邏輯探求的結晶。憲法存在的現象是具有生命力動態的「活的東西」，因此，它於生成後即呈現成長的生理特徵，並和該國的歷史文化、民俗感情及教育、社會、經濟等輻射出來的人、地、時、事、物緊密銜接成一體；今日歐美諸國的進步安定，不僅是經濟財富國防力量所能單獨撐持，更是長年憲法文化的培養有以致之。
法治是指由國家立法機關匯聚人民公意制定法律，以法律來治理國家；其對稱是人治或「德治」。法治的根本理念在建立制度；法治是實踐民主的方法與手段，其本身並非目的。實施現代法治理念的國家，必須遵守立憲主義下以憲法為最高規範的法位階秩序。舉凡行政機關執行政策推展職務或司法機關審理案件裁判曲直，均須忠實執行或適用法律之所定；而立法機關更須在憲法規範的拘束下制定法律，並定期接受民意的監督。法治是人民相約成俗以營社會生活方式之選擇，它已然成為文化體系的一環；放眼世界，任何國家、社會之富強穩固或積弱動盪，多與尊崇或鄙夷法治有相當的關聯。
貳、厚植憲法文化與憲政精神
我國自行憲以來，所採民主立憲政體，有其靜態外觀的形象面與動態精神的內涵面；二者均需要憲法文化及憲政精神經常不斷地注入補充，方能見其茁壯成長。憲法條文固然有骨幹的價值，但必須等到它潛移成文化及表徵成憲政精神時，才讓人民感受到有血肉的身軀，而成為具有生命活力的國家最高法規範；否則，祇是印在紙張上的憲法典或掛在牆壁上的裝飾品而已。
憲法文化是指國家憲法的存在事實與人民日常生活貼切的結合，使它成為與其他文化素材一樣，持續而多元地生根滋長的一種憲治理念與教化；英國式的不成文實質憲法固無論，其他各國的形式成文憲法亦有之。以英國為例，十三世紀頒布的大憲章，雖非真正的權利法案，卻使王權受到節制，臣民的權利得有初步保障；其後著名的權利請願及權利法案等歷史上一連串的創新民權與規範王權的習慣法及制定法，縱使其內容難謂明確化，事實上已逐漸成為國王與人民同遵共守的政治傳統。這種沒有一部憲法典的國家，卻被普遍尊稱為憲政的母國，原因無他，即出自其經年累月由人民與政府隨時隨地打從內心創造、崇敬與延續憲法文化所致。再以美國為例，二百多年前制定的憲法，僅祇七個條文，加上其後二十七個增修條文，卻能在立法、司法、行政部門及人民敬謹遵守之下，讓它自然地成長；自農業社會、經工業社會及至太空資訊科學的社會，隨著時代的變遷注入憲法的新意涵，而與人民的日常生活緊密接合，順利圓融地滿足了各方的期盼。一旦發生違憲疑義時，法院即可用司法審查制度予以必要的監督，使政府行為有軌跡可循，人民權利確實受到保障。這些歷史過程的憲法經驗，使舉國民眾，對憲法存在的意義感同身受，乃益愈尊重憲法、珍惜並仰賴憲法，而願陶融在這憲法文化之中。這種政治傳統與憲法條文漸次良性融合依偎的歷史發展，終於開創了西方國家極為耀眼的憲政秩序與憲法文化。
憲政精神是一種尊重憲法的政治傳統以及不做作、自然使憲法具有充分適應時代能力的柔性憲治要素。憲法，緣起於積極爭取人民的權利，消極限制政府權力的行使及防止其濫用權力。歷史不斷地提醒人們，政府對於憲法規範必然有其不便；因此，對於憲法存在目的的見解，必定與人民的角度適得其反，這是很自然的拉力關係。人民手無寸鐵，望治甚殷，無力破壞憲政之實施或違反憲法上義務之履行，但政府基於施政上的必要，卻經常會有違憲之虞。憲法是白紙黑字的文件，制憲者當亦有能力毀憲，所以，憲政精神無非是指政府尊崇憲法的政治風氣和可圈可點實施憲政的諸多經驗累積。憲法須與時俱進，其須變革以求適應當代之孔需，毋寧說是成長時的必要過程。無論其係基於國會立法、政府行為、司法判解或其他憲政習慣之新創例或其他新措施，觀察衡量其是否符合憲政精神的準據，就在諸種制度上的設計對於人民權利的保護是否周到，及有無為人民的權利去具體規範政府的行為。美國總統的選舉方式、國會的公開會議、司法審查權的確立、禁止黑白同校行為的違憲判決、不得同時擔任聯邦級及州級之公職、及聯邦最高法院的崇隆地位等都是關於尊重憲法、把握其精神，充分適應時代需求而經久膾炙人口的適例。
我國自行憲伊始，國事蜩螗，烽火瀰漫，其後又因實施動員戡亂及戒嚴等非常體制，致憲法文化及憲政精神之培養幾呈篳路藍縷之艱辛困頓。所幸，近十年來，在李總統領導的國政以及與國民間的互動激揚下，民主政治發展神速，國際間何止刮目相看，而人民關心及參與公共事務之熱切，亦特別顯著。國民大會四次增修憲法，從其過程及內容以觀，就當前國家政治結構及兩岸關係等，賦予其新內涵，以適應多元社會之新情勢，確實具有歷史延續的重大時代意義。政府根據憲法，戮力遵行新制，亦迭有突破瓶頸之創猷。司法院大法官對於憲法所明定平等權、人身自由權、非軍人不受軍事審判、居住遷徙自由、言論講學著作出版等表現自由、集會結社自由及生存權工作權與財產權之保護等，陸續公布了直可比擬先進諸國相當機關所為釐清事理、闡明法理、保障人權的解釋。凡此種種，在在顯示厚植憲法文化與發揮憲政精神之努力，已在逐漸學習、孵育與累積成長的途上。
參、深耕法治理念與依法行政
法治理念與依法行政，在英、美及德、日乃至我國之用語上，皆未一致，足徵其概念及如何適用，尚有歧異；惟民主政治須以法治主義和依法行政為要素，則未有疑義。此種依法為治之原理，其表現於行政上者，為依法行政，表現於司法上者，為依法審判；至其終極目標不外在於保障人民的基本權利與自由，並所以促進國民福利、文化生活的普遍與昇華。
法治理念雖屢因時代與國度之移易而變化其界說，但是務求客觀的法的支配，避免主觀的人的統治，及欲達成法的安定與妥當，以維護國家機關公平合理和諧地處理政務，則未嘗稍異。古人有謂：「人存政舉，人亡政息」，蓋人的生命有限，社會不朽，人的喜怒哀樂，變化莫測，殊無常軌；是故，近世以來，法治理念乃被奉為治國之常經，亦可謂其係現代人對於過去「人治」的澈悟。有學者從權力分立論而推演出理想的法治內涵，認為：立法部門只能制定一般性的法律，凡剝奪人民權利或規定溯及既往的法律，均應禁止；行政部門必須在獲得司法部門的裁決，才能運用強制執行力；司法部門則祇能被動適用現有的法令，不能主動自創新法。這種見解容或尚有不少的疑點和爭論，但仍被認為它是反抗政府不法行使權限時很有價值的堅強論說。也有學者認為設若沒有下述的前提或條件，則法治理念根本不能真正成立：即民主原則、分權原理、政黨政治、憲法明定重要法律原則以及自治行政。一個國家而沒有這些條件，那就可以斬釘截鐵的說，其法治推展的期待，連門檻都還沒有踏入。
依法行政，乃現代化國家推行政務、民眾適從時必然的過程和方法；行政務必根據「法」，它使公務員及人民間任何公法上的權利義務關係有個制度化的客觀準繩，以便同遵共守；是故，任何國家的主政者對其關切的程度，輒與該國政治之隆污、法治之推展成精確的正比。縱觀時代的演進，以往不論是封建國家強調「神治」，而後警察國家強調「人治」，繼之法治國家偏重「法治」，所強調國家的存在現象均在於「統治」或「管理」；一九三八年德國著名學者Ernst Forsthoff教授主張：只有提供儘量的「給付」給人民，才算得上是現代化的政府；國家的目的不在於統治手段，而應該是無休止的給付，以達到對國民生存和生活照顧的境界。準此，今日的行政作用已由昔日「消極」的功能轉向「積極」；政府不是一部萬能的機器，對人民的服務亦無德政可言。國家的任務，在對於人民生命的尊貴做最大的尊重，對於人民生存的條件做無盡的維護以及對於人民生活的品質做不斷的提升。為求達到這些目標，就非從教育文化科學民俗藝術、交通建設經濟發展、住宅規劃合理分配、社會福利保障措施、治安維護醫療保健及環保設施融資貸款等著手，以建立依法為治的恆常制度不可。在此新的國家目的觀與行政作用論之下，舊日依法行政原理的內涵仍然須要再深耕，以與時俱進，並做相應的修正。易言之，歐洲大陸法系所統稱的「依法行政」，其內涵上尚須蘊含有英國以「自然正義」為核心的「法律主治」、德國法律哲學上常稱的「事物的本質」，以及美國法學上著名的「正當法律程序」等重要法理。這些歷經時間的遞嬗逐漸揉合實體與程序內容，彙綜上述諸多概念，慢慢地演化為另一種隨時注入新要素，且為形成性的「依法為治」的客觀規範制度。
肆、我國實施憲政推展法治尚須超越的難題
我國近百年來，前半段在熱衷於制憲運動，後半段則在忙碌於行憲活動；前者的舞台是在大陸，後者的場所多是在台灣。時地及大環境的移異，革命信條與革新基調，迥然有別。過去，作之君作之師，「由上而下」的傳統行事作風，為因應全面性民主自由的憲政風潮，已漸次改變為「由下而上」、全民參與彼此尊重的新風尚。
實施憲政推展法治是無法用單純移植或複製方式達成的，更不能使用東湊西拼的拼圖法，以為有了一部包羅萬象的憲法典就可以高枕無憂。事實上，它所需要的是和平的國度、累積的憲法習慣、愛惜群己生活的情操和優良的傳統文化。基於這樣的根本認知，我們當今擬敬謹實施憲政推展法治之際，對於以下各種見諸史實，長久以來即已存在的不利條件，就應試圖排除艱難並予以克服：
一、我們須要對於法規範秩序最高位階的憲法典之根本內容結構有個明確的抉擇。中華民國憲法有其深厚的思想淵源與特殊時代背景；今日在台灣，又須面對適時轉化、因地制宜及順應民意∣尤其是新生代主人翁對國家未來的強烈期待。此時，我們究宜硜硜自守與世俯仰，繼續增修憲法以發揚光大其精微的條理；抑或久蟄思啟革故鼎新，在維持憲法總體性及有機性完整的前提下，順勢昂首闊步完成包括基本人權保障、國家組織架構及其權力適當分配等具有時代意義、能夠融入民心歸趨和符合現代憲法基本內涵的重大維新。在這二者之間，我們已無太多時間得以蹉跎躊躇，需要做個理性的選擇，否則，憲政法治列車料將不易上道。
二、憲政法治是國人極為陌生的西洋法律文化。國人有較多的德治、人治傾向，大家知道尊親、重情、順感性，可是不一定在法的領域裡有理性；有民本觀念，並沒有民主思想。就算是歷代歷朝偶有明君出現，那最多是開明專制，認為全部都是為了老百姓，可是無須經過他們的同意，一切由我當家作主，不必來插嘴！又如，在哲學認識論上「格物致知誠意正心修身齊家」之後，即可一蹴而為「治國平天下」之大業；西洋近代史及現代史上傾全力去探討研究的浩瀚社會科學，我們竟然一筆帶過而留下了令人歎氣的空白。這些都是歷代法政傳承中很普遍且最為突出的現象。
三、我們的社會隨時還充斥著法家思想。認為政府應「以法治國」，並採嚴刑峻法，殺無赦，重結果，講求術、勢、威、權等這些治術。韓非子集大成的這種法家思想，縱使在歷代的賢臣巨室，想要起來做點事情也不可能。比方說，商鞅、王莽、王安石、康有為、梁啟超等人在那種整個社會文化都浸淫在儒家「法治」觀念的環境中，都沒有變法成功的機會。可是，法家的思想，卻仍根深蒂固地在潛移默化之中，終至儒法交叉揉合於無形，深深影響並指導歷史的發展。在這個科技昌明、印證容易的時代裏，許多法政輿論界的耆碩，卻也常常著文主張或贊成古代中國式或現代新加坡式的「用重典」，可見法家思想是如何深植人心。事實上，很多事情如果去注意原因就會知道結果，只看結果於事無補，因為那是捨本逐末；對於「原因」的科學分析、防範及解決，才是處理問題的適當途徑。
四、再者，我們國家近半個世紀以來，均處於非常時期、戰時、戒嚴、動員、戡亂之中；經常強調國權、國家安全、社會秩序、中央政府、行政權、公權力。跟這些相反的，也是學問上告訴我們要追求的那些－諸如人權、自由平等、主權在民、憲政法治、地方自治、代表第一次元主權的國會，以及公義務、公信力等，並沒有受到該有的尊重；殊不知這些才是建立現代化國家新秩序與安定社會的「溫床」。過去常聽到說，國家正處於非常時期，沒有國那有家！在此措辭及消極抗拒之下，錯過了多少應該急起直追而竟大意忽略的方向。
五、又，我們國政中的「立法」與行政，幾乎延續了上千年的概念，即「立法從嚴，執法從寬」，其結果，很自然地，就與憲政法治主義的真諦背道而馳；這樣做的結果，政府隨時有藉口怠於執行職務，法律與道德就混同起來，立法者的權威、公信就被否定，守法的人不得好報，違法的人逍遙法外，還被捧為社會的佼佼者。總體而言，竟然是累積而變成主流價值觀與是非曲直無法判斷的社會。這種立法從嚴執法從寬的情形，一直到今天還是非常的普遍。舉些例子來說：公職人員財產申報、殘障者無障礙空間的法定要求，經相關機關的查證，未能恪遵法令的人，所佔比率仍然居高不下，這是多麼遺憾的普遍事實。
伍、提升憲法文化建構法治社會
憲法是建立法律制度發展法治社會的總樞紐；它需要同當代的人民在自己生聚成長的土地上紮實的生根，才可望其未來的茁壯。因此，脫離現實的歷史隧道、文化背景與社會關懷而奢談憲法文獻或法治要求，是非常不切實際的。要讓人民知道，也讓他們相信，憲法是人民權利的大憲章和保障書，法治是人民追求公平正義最牢靠的途徑。為達成這個目標，就須要以最大的耐心和毅力，長期涓滴地去呵護並提升憲法文化和建構法治社會。
憲法文化的提升是千頭萬緒的國家建設之歷史工程。我國過去既無此傳統，半世紀以來，前四十年間，亦未有適切之機會去踏實地學習、培養憲法文化的情操；反觀在英、美、日、德諸國所累積之經驗，確實穿梭著頗多饒富啟發參考的有價值之事物。舉其犖犖大者，如全民民主教育及憲法教育政策、本國歷史地理民情風俗之澤潤、政黨政治良性競爭、政治人物的學養與領導風格、經濟生活的穩定持續、純樸社會風氣的重建、國內和平安定的秩序、司法公信之樹立、充分的人權保障及國際間彼此之尊重等，均是提升憲法文化時互為表裡的關鍵條件。
法治社會的建構是維繫現代化國家長治久安的不二法門。當前我們擬改弦更張，加速腳步革新之際，則在社會心理面就須拋開與法治精神不搭調的老舊社會生活觀念；另外，在法的規範面，則須特別留意以下諸事：一、實質國會組織與功能的發揮，二、起碼的法制務必齊備可用，三、法位階構造中「法律」與「命令」間明確制度化的必要，四、立法者及執法者須正確拿捏「立法從寬執法從嚴」之法理，五、應禁止立法機關對行政機關包括的授權，六、掌理爭訟之司法人員於審判時須能保持中立、實質獨立，以善盡客觀公正裁判者之職能。
憲法是法治的導航燈，二者猶如唇齒相互依存。憲法文化及法治社會不是單靠法律、權威或者間歇性、選擇性執行法律所能奏效。遵行憲法厲行法治也不能單靠貼標語、呼口號或其他激昂的動作，不能有選舉假期，更不可藉故國家處於特殊狀況而扼殺其成長的機運。它須要長期地、持續不斷地、由民間自發或在各級機關，正直地教育法治∣不一定在法學院，而是包括幼童時在家庭、青少年時在學校、壯老年時在社會裡頭，全面性實施法治教育；並積極展開全國性生活法治化的宣導與學習，不問城鄉地域，自幼孩至耄耋，一齊來參加與關懷，使它成為全民的新生活習慣。切毋故步自封，孤獨於「社會連帶」關係之牆外，以為事小而不為，或甚忽視人人行法建制的累積力量，並以更主動投入、愛護鄉土的情操與樂觀的態度去培養對於憲法文化及法治社會應有的認知，養成崇敬憲法遵守法令的良好習慣。
仲模現在服務於司法院，對於近年大法官解釋憲法及統一解釋法令，瞭解較多；凡憲法明定而與人權攸關或其他法治建制性之案件，諸如保障人身自由、表現自由、集會結社自由、維護生存權工作權財產權、放寬釋憲聲請要件、大法官釋憲法庭化、保障軍人人權、緩和特別權力關係、闡釋授權命令明確化及保障公務員權益等，經常以釋憲審查會或開憲法辯論庭等方式，在充分聽取各方爭點所持意見後，再作成解釋公布施行。社會各界對於司法院大法官公正超然的釋憲態度，認為已能表徵公信，擔當憲法的發言人，而形成另一種須要承擔並傳遞憲法文化教育與宣揚法治社會生活的新重鎮。
陸、結語
當代的人似宜集中力量去解決當前國家遭逢的重大難題，進而積極地去提升憲法文化，建構法治社會的新契機；除了人類恆久不變的真理，諸如人性尊嚴的維護，須要時時去追尋探究並予以補充貫徹而外，實在不宜捨本逐末經常沈緬在歷史紀錄的痕跡裏，也毋需好高騖遠想去為萬世開太平。
今天，我們在此地來紀念行憲五十週年，意義特別重大。近年來，我國憲政發展的總體努力中，李總統曾經無數次剴切地強調：「唯有憲政體制的正常發展，才是落實民主政治的坦途」，「我們一切的努力，在建立制度，培養健全的法治觀念，使一切政治活動，在制度的架構中進行，在法律的規範下運作」；「展望未來，還有許多的考驗，等待我們去克服。我們必須從憲政改革、行政改革、司法改革、教育改革等工作著手，進行社會改造工程，讓人民的生活尊嚴獲得充分保障，社會的公平正義得到全面實現，為國家的長治久安，和人民的安居樂業，奠定堅實的基礎」。這些諄諄期勉，正是我們當前在營建國家改造工程、遵循立憲主義、奉行法治理念時，應謹守職分全力以赴的指標。
許多足堪典範的進步國家之憲政發展史實，已夠我們振聾發聵：憲法的生命力和規範力，不僅僅符身於條文字裡行間的邏輯與文義而已，更重要的是舉國人民已經產生共識，願意培養高貴的社會生活氣質，並且正心誠意崇尚憲法文化，服膺憲政精神，遵守憲法秩序，俾求俯仰無愧，能擔當歷史傳承任務，並且有尊嚴地存立於國際社會。
建構法治社會的一般性理論早已臻於無爭，現在急切的課題毋寧是如何確立方向，按部就班腳踏實地地踐行其應有的內容。當今，除了確須仰賴政府秉承憲政制度所賦予的權責戮力以赴，堅固諸種增強國家法治所必備的建構基礎而外，在方法上，「由上而下」的推展方式，只會是事倍而功半，蓋法治主義之根本繫於民主精神的闡揚，由每一位為政者及人民，在其公務或社會生活中不計較本位或私自之利害，隨時隨地打從內心深處對於「法」的確信與尊敬所培養出來的經常守法習慣，才是厲行法治順利成功最牢靠的保證。以上報告，敬請指正。謝謝各位。