總統府今天舉行國父紀念月會，由李總統登輝先生親自主持，並聽取法務部部長馬英九的專題報告。
月會是於上午十時開始，總統由總統府秘書長吳伯雄及參軍長陳廷寵陪同蒞臨會場，李副總統元簇先生及五院院長等中央、地方政府首長都起立致敬。
隨後，馬英九在以「厲行法治，提升國力」為題的報告中，直陳當前我國法治的病徵與病因。他認為，法治不足所呈現的病徵，主要的原因在於公信力不張與公權力不振，而重建公信力與重振公權力的不二法門，就是「立法合理，執法嚴明」。
報告中，馬英九舉去年瑞士洛桑國際管理學院所發表的「一九九四年全球競爭力調查報告」為例指出，中華民國台灣的競爭力，在全球四十二個國家中排名第十八；評比中，我國的「經濟部門」仍然名列前茅，但「非經濟部門」（尤其是法政部門）卻遠遠落後，顯然「非經濟部門」的若干領域，已成為國家發展的瓶頸。
馬英九語重心長的表示，法治不足，足以腐蝕經濟成長，削弱全盤國力，遲延國家現代化的進程，不可等閒視之。今後應將法治建設納入國家重大建設之中，訂出明確目標，剋期完成，以全面提升整體國力。
馬部長專題報告全文為：
厲行法治，提升國力
總統、副總統、各位院長、各位前輩先進、各位女士先生：
今天英九奉 示到總統府國父紀念月會，提出專題報告，深感榮幸。以下擬就「厲行法治，提升國力」這個題目，分為四個部分，分別報告於後。
壹、前言─法治與國力
政府從民國七十六年解除戒嚴以來，相繼推動各項影響深遠的政經改革，使國家社會向民主化、自由化、多元化快速轉型，也使我國繼「經濟奇蹟」之後，落實「主權在民」的理念，又締造了一個「政治奇蹟」，贏得舉世的稱道。可是，在政治民主、經濟繁榮、社會多元的表象下，也出現了若干病徵，其中尤其以「法治不足」最令人憂心。
去年瑞士洛桑國際管理學院所發表的「一九九四年全球競爭力調查報告」中指出，中華民國臺灣的競爭力在全球四十二個國家中排名第十八。台灣具有優勢的項目，包括：政府維持長期進口的準備（排名第一）、低失業率（排名第二）、科學教育（排名第三）、製造業產品輸出比率（排名第三）、貿易條件（排名第四）、近九年平均生產力成長率（排名第五）等等「經濟部門」的競爭力，多在前五名以內。但令我們汗顏的是，就「不當行為」評比，我國排名第二十六；「司法公正性」排名第三十一，而「利益團體遊說活動對政府決策的扭曲」更排名第三十三。同時，將與臺灣競爭亞太營運中心的新加坡和香港，則分別高居全球競爭力排行榜的第二與第四名，遙遙領先台灣，甚至一向落後我國的馬來西亞，也超前到第十七名。這項調查顯示，我國「經濟部門」的競爭力依舊強勁，但「非經濟部門」（尤其是法政部門）的競爭力卻明顯落後，因而影響了我國的總排名。此一現象，在政府提出跨世紀的亞太營運中心籌建計畫的此刻，尤其值得我們警惕。因為，法治不足，足以腐蝕經濟成長，削弱全盤國力，遲延國家現代化的進程，確實不可等閒視之。
李總統在去年國慶及今年元旦祝詞中，均將改革司法、厲行法治列為國家發展重點。今年司法節， 李總統更親臨慶祝大會致詞，期勉司法同仁：端正司法風紀，提升裁判品質，健全司法體系；有效維護社會正義，使法治觀念成為國人行為準則、思維模式與生活習慣。
李總統在三個月內三次主動關切司法改革及法治現況，顯示國家最高領導人對此一問題的迫切性，了然於胸並高度量視。事實上，行政院連院長兩年來大力推動以「廉潔、效能、便民」為目標的行政革新，就寓有健全法治並提升「非經濟部門」競爭力的用意。因此，國人實應將「改革司法，厲行法治」列為最優先的努力方向。
貳、當前法治的病徵與病因
一、病徵
近年來，由於社會急劇變遷，傳統道德規範與價值觀念面臨挑戰，在多元化的浪潮下，各種分岐的價值標準雜然並陳。崇尚功利、忽視群體、迷信投機及耽於逸樂的思想，乃趁機興起，使社會出現各種違法脫序現象，誠如 李總統所指出：「迷失在民主與脫序之間。」這些法治的病徵，必須綜合兩個不同的觀察角度，才能獲睹全貌：一是執法者的角度，一是民眾的角度。
（一）從執法者的角度觀察
從執法者的角度來看，法治的病徵在於民眾守法觀念淡薄，以致違法脫序普遍。諸如駕車走路不守交通規則、攤販靈堂佔用騎樓道路、濫墾山坡地、超抽地下水、違規營業林立、選舉買票猖獗、走私偷渡頻仍、毒品黑槍氾濫等等，不勝枚舉。事實上，解嚴以來，台灣地區的犯罪人口，從民國七十六年的七萬六千餘人，增加到八十二年的十五萬一千餘人，犯罪人口率（即每萬人中判決有罪確定的人數）從三十九上升到七十二，六年之間，兩項數字幾乎都加了一倍。
（二）從民眾的角度觀察
但在另一方面，民眾也可以振振有辭地指出，法治不彰，政府也要負相當責任。諸如執法雷大雨小，五分鐘熱度；「只拍蒼蠅、不打老虎」；怠於取締不法在先，遷就既成事實於後，犧牲法律尊嚴；法令規定不合理、執法不公平，使守法者吃虧，玩法者得利；公務員貪污舞弊時有所聞；司法偵審不公，程序曠日費時；檢警調人員態度不佳，漠視程序正義等等，這些批評同樣也是耳熟能詳。這從各機關堆積如山的人民陳情案件可以了解，不少的民怨，就是這些法治的病徵所造成。
二、病因
這些病徵，有不少是在社會轉型中才發生或惡化的，所以有人稱之為「成長的代價」。但是，即使我們要為成長付出代價，為什麼一定要付這麼高的代價？因此，我們必須探究這些病徵形成的原因。簡單的說，這些病徵的源頭就是公信力不彰與公權力不振。深入分析，又可分為五點：
（一）執法不力
執法不徹底，是造成「公信力不彰、公權力不振」的直接原因，也是人民守法精神不足的間接原因。
去年七月英國牛津大學校長諾斯博士（Dr. Peter M. North）訪華，在台北街頭目睹一家四口同乘一輛機車飛馳而過的奇景後，身為交通法專家的他，中午在教育部郭部長午宴上，不禁問道：此舉是否合法？英九告訴他此舉並不合法，但因民眾守法觀念不足，一時之間尚難根絕。當時同席另一陪賓、（英國駐華人員）立即指出：此非守法觀念不足，而是執法不嚴，民眾預估絕不致被罰之故。當時英九頗有無地自容之感。可見我國執法不力造成違法脫序現象，外人冷眼旁觀，早已一清二楚，我們豈能再視而不見？我們並不主張立法從寬或從嚴，因為這要看立法內容而定，不能一概而論。但「執法從嚴」卻是任何法治社會最起碼的要求。以機車超載來說，那怕只罰三百元，只要有犯必罰，同樣可以革除這種危險的習慣。
（二）立法不周
法令規範不周，使玩法者有機可乘，執法者於法無據，只有任其為之。有因法案尚未完成立法程序者，例如：「土地估價師法」草案已送審四年，尚未通過，因此目前並無法定的土地估價師，可對徵收土地合理估價，政府雖勉強以公告現值加四成發放補償金，但仍紛爭不斷，以致國家建設所需土地難以取得。又如防制與取締濫墾、濫採的「土石採取法」草案、「山坡地保育利用條例」修正草案、有關制裁電話竊聽的「通訊監察法」草案等等，都在等待完成立法程序。此外，也有若干尚待行政機關主動修訂法律以彌補缺漏者，例如：目前姦淫十六歲以上不滿十八歲的雛妓不構成犯罪；洗錢行為無法可管，以致走私、販毒、貪污等重大犯罪所得財物得以漂白；而人民團體的選舉賄選者，目前僅有漁會法及農會法設有處罰規定，其他人民團體則付闕如，以致選風無法完全淨化；公職人員選舉，既無行政驗票又無當選無效的遞補制度，以致每次選舉後，在候選人得票接近的選區，幾乎都出現高票落選人大規模的聚眾抗爭等等。這些現象，看在民眾眼裡，又是公權力懈怠所致。
（三）規範不當
法令規範不當，有陳義過高而不易執行者，例如：「台灣地區與大陸地區人民關係條例」有關民眾赴大陸應向主管機關申請許可，違者處以罰鍰的規定，事實上難以執行；有違反社會公平正義的理念而引起民怨者，例如：民法上關於夫妻離婚後子女監護權的規定，違反男女平等原則；有矯枉過正而產生反效果者，例如：貪污罪刑度過高，反而降低了定罪率；吸毒罪處罰過重，反而阻礙了戒毒之路；「公職人員財產申報法」所規定的強制信託，非但不能「防弊」或「避嫌」，反而提供利益輸送者合法的掩護等等。除此之外，在動員勘亂時期終止後，仍有若干法律或內規，對政府行政便宜的考量較多，對人權保障的考量較少，往往造成執行困難或引起抗爭。在一般百姓眼裡，這又是公信力不彰、公權力不振的佐證。
（四）知法不足
民眾往往因為不知或誤解法律規定，以致違法或害，例如：不知附條件買賣（如分期付款）的買主只有使用權，沒有所有權，以致因隨意典賣而被判刑；也有民眾誤以為只有選舉買票有罪，賣票無罪的。這種現象，並不限於一般民眾，知識份子亦然。譬如一直到去年年底選舉前，都還有人刊登廣告，要選民面對候選人買票時，「拿歸拿，投歸投」，誤以為只要不投給買票的人，收下買票錢也不犯法；又如在日前一場座談會中，與會的教授及中央民意代表，都不知道「公職人員選舉罷免法」早已規定「賄選者終身不得參選」，及「買票樁腳如供出候選人本身即可減免刑責」（即俗稱「樁腳自保條款」），在會中還紛紛要求政府在選罷法中增訂這些條文。何以知法不足？主要因為宣導不足。何以宣導不足？因為法令宣導不受重視或限於機關經費人力，只能點到為止。
（五）守法不夠
守法不夠的原因有兩種：一是不知法，一是明知故犯。可以明知故犯？因為法律不受尊重。何以法律不受尊重？除了教育不夠、風氣不好等基本原因外，就是立法不周、規範不當以及執法不嚴所致。所以政府一定要先合理立法、嚴明執法，才能促使民眾養成守法的習慣。
參、重建公信力、重振公權力之道─立法合理，執法嚴明
要革除當前法治的病徵，當然不應該忽略法治教育、倫理重建等基礎工程。然而，當前可以立即辦理，又能標本兼治的，就是「重建公信力」與「重振公權力」。公信力的重建與公權力的重振，則有賴「立法合理，執法嚴明」。因為立法周廷，寬嚴適中，法律才有正當性；執法徹底，無枉無縱，法律才有公平性。其中又以「執法嚴明」最為重要，因為唯有公正而徹底的執法，公權力才能重振，一旦公權力暢行無阻，則公信力亦必隨之鞏固。換言之，只要執法者依法而治，言出必行，必能贏得民眾的信賴與尊敬。
此一道理，可從兩年來法務部推動的幾項工作中獲得印證：
一、以肅貪為例
政府從民國五十二年公布施行「動員勘亂時期貪污治罪條例」起，就開始檢肅貪瀆，但三十年來，貪污舞弊仍時有所聞。八十二年初連院長就任伊始，即以建立廉能政府為目標，要求法務部提出新的肅貪構想。「肅貪行動方案」就在當年九月誕生。到八十三年底，經過十五個月的積極推動，在民眾踴躍檢舉，檢察、調查政風人員全力查辦之下，已起訴貪污案件八三六件，二、○一九人，是三十二年來起訴案件與人數最多的一個時期，平均每天起訴一‧八件，四‧四人，涉案金額超過四十億元。被起訴的人中，不乏高級官員、民意代表與公營事業負責人，也涵蓋警察、稅吏、司法官與監所管理人員。我們的原則是「正人先正己」、「既拍蒼蠅、也打老虎」，對貪墨之徒發揮了一定的嚇阻作用。雖距弊絕風清之境尚遠，但民意調查顯示，多數民眾認為一年來政風未再惡化，有些部門且有改善，肅貪工作總算順利起步。可見「執法嚴明」的結果，既貫徹了公權力，也提升了公信力。
二、以查察賄選為例
查察賄選是政府多年來的政策，但在執行上，過去有人批評「買票人人知道，就是政府不知道」。但從去年檢調機關一本「有傳聞即查，有證據即辦」的原則，全面強力查辦賄選以來，六種地方選舉中，到今年二月十四日止，一共受理三、○三八件賄選案件，已起訴八七一人，其中在一審判決有罪的已達五百七十三人，都創下歷史紀錄，上述批評已不再流傳。此外，由於過去宣導不足，民眾對於賣票並無罪惡感，有的甚至不知道賣票違法，使執法人員面對不小的困擾。
但經近年來徹查嚴辨並廣為宣導之後，檢舉案件大增，檢舉獎金已發出二千五百萬元，再加上民間團體大力推展淨化選風運動，不少候選人及民眾，已不敢或不願再買票、賣票。最近多次民意調查顯示，選風已在逐漸改善中，政府反賄選的工作普受肯定。可見公權力的適當運用，確有重建公信力的效果。
三、以反毒為例
台灣地區毒品氾濫是從七十八年開始，到八十二達到高峰。當年五月連院長下令「向毒品宣戰」之後，各部會全力推動緝毒、拒毒與戒毒工作，兩年來成效逐步顯現；去年查獲海洛因六八○公斤，比前年減少四三四公斤（近四成），安非他命六、八六九公斤（其中二、五九○公斤為成品）比前年增加一倍，毒品因此缺貨，黑市價格飛漲；起訴毒犯人數比前年減少二八%，定罪人數減少九%。更令人欣慰的是，少年毒犯減少五○%，換言之，各項關鍵指標幾乎都在下降，顯示高峰期似已過去，毒品氾濫的情況已在緩緩改善中。不過，反毒是一場攸關民族健康的戰爭，因此我們決不能放鬆，仍須持續推動，以竟全功。
從以上肅貪、查賄與反毒，以及其他部會查稅、取締非法營業等執法行動的經驗顯示，只要政府下定決心，嚴明執法，一定會有效果，也一定會贏得人民的尊敬。
事實上，去年台灣地區的犯罪人數，一反往例，出現解嚴近八年來首次的負成長（減少四‧三七%），而其中下降最多的就是毒品犯。可見執法嚴明不但得以重振公權力，重建公信力，還可以導正社會風氣。但在執法過程中，傳出極少數辦案人員態度欠佳，曝光頻頻，漠視被告隱私與名譽，引起我們高度關切，一再檢討要求辦案人員重視「程序正義」，嚴守「偵查不公開」原則，以維護人權，並避免洩密。同時，我們也發現現行法令的缺失，法務部已分別就「貪污治罪條例」、「肅清煙毒條例」與「公職人員選舉罷免法」提出了修正案或修法建議，以消除法律的死角與盲點。因為「執法嚴明」固然是成功的關鍵，但當立法不周或不當時，仍可能使執法工作事倍功半。因此，各機關如能依據民主、法治、人權原則，有系統的檢討修正主管法規，使其符合當前需要，再配合嚴明的執法工作，應可逐步革除法治積弊，提升我國非經濟部門的競爭力。
四、改進建議
依據以上的分析，謹提出以下五點具體建議：
（一）行政院宜儘速設立「法制局」，以協調整合中央機關的法制作業，並引進現代立法技術，配合各部會全面檢討不合時宜的法規，以推動「後勘亂時期」的法制建設。立法院亦宜增設法制人才，加強幕僚作業，以提升立法效率與品質。
（二）政府各機關應有週詳的立法計畫。法案確定前應儘早公開立法政策，廣徵意見；法律增修後，應以簡明、生動的宣導方式，教育民眾，使民眾知法守法。
（三）行政與司法機關首長在監督鞭策之外，對於執法人員的廉能與辛勞，宜以具體行動給予鼓勵與支持，堅定他們嚴明執法的決心，並保障他們本人與家屬的安全；民眾也應支持並監督執法人員的工作，並適時給他們應得的掌聲；對於傷害執法人員者，應加重其刑。因為「執法嚴明」知易而行難，執法的對象，可能是躲在暗處的歹徒，可能是充滿激情的群眾，可能是關係密切的朋友，可能是位高權重的官員或民代，執法人員要能在威迫、利誘、人情的壓力下鐵面無私的貫徹公權力，又要小心嚴守正當程序，以免侵犯人權，並不是輕而易舉的事。
（四）司法改革與法治建設既為國家發展重點，則理應在資源分配上，獲得較充裕的人力、物力支援。由於近年案件大量增加，目前司法人員工作負荷均極沉重，且迄無紓解跡象。此一問題如不以適度增加人力謀求解決，則非但影響司法人員久任的意願，且必然降低辦案品質，遲延案件偵審時間，不利人犯矯治及戒護安全。
（五）應修訂相關法律，擴大培育法制人才。例如使律師考試及格者可同時取得法制人員資格，反之，亦可使法制人員在一定條件下取得律師資格；又如鼓勵一般公務人員赴大學進修法律課程；並合理調整法制津貼適用範圍及於所有實際從事法制作業人員，以鼓勵其士氣等等。各機關業務單位並應重視法制人員的法律意見，以免偶有違誤，影響民眾對政府執行公權力的能力有所懷疑。
肆、結語
從以上的分析，我們可以了解：法治不足所呈現的病徵，主要的原因在於公信力不彰及公權力不振，而重建公信力與重振公權力的不二法門，就是「立法合理、執法嚴明」。政府固然重視法治，但歷年來在規劃國家重大建設時，一向只有經濟、交通、科技、教育等項目，很少將法治建設列入。我們在前言中曾坦率指出，在全球競爭力的評比中，我國的「經濟部門」仍然名列前茅，但「非經濟部門」（尤其是法政部門）卻遠遠落後，顯然「非經濟部門」的若干領域，已成為國家發展的瓶頸。反觀競爭力排名在前的十個國家或地區，即美國、新加坡、日本、香港、德國、瑞士、丹麥、荷蘭、紐西蘭、瑞典，都是經濟既發達法治又昌明的社會，可見二者同為國力的一環，不可偏廢。因此，我們認為，今後應將法治建設也納入國家重大建設之中，訂出明確目標，剋期完成，以全面提升整體國力。
台灣四十多年的快速發展，已經建立了一個中國歷史上最自由、最民主與最富足的社會。我國的經濟成就，尤為世人所欽羨。但是，我國能否繼「經濟大國」之後，成為一個「法治大國」，為判斷我國能否真正成為一個「現代化」及「已開發」國家的關鍵。而重建公信力，重振公權力，又是成為「法治大國」的基本前提。面對跨世紀的國力競爭挑戰，靠單一領域獨領風騷的時代已經過去，我們唯有採取全方位的平衡發展策略，齊頭並進，才能走在世界的前列。
以上報告，敬請
總統、副總統、各位院長、各位前輩先進、各位女士先生多多指教。
謝謝各位！