中樞紀念 國父誕辰典禮暨慶祝中華文化復興節大會今天上午於總統府舉行，由李總統登輝先生親自主持，並聽取中央研究院院士麥朝成的報告。
李副總統元簇先生、國父家屬、中央與地方政府首長、民意代表等三百多人參加。
麥朝成在「政府在經濟活動中所應扮演的角色」專題報告中指出，臺灣發展成為亞太營運中心是個大型跨世紀的前瞻性計劃，其成敗與否關係著我國是否能夠成為二十一世紀的經濟大國，如果政府不能繼「經濟與政治奇蹟」之後，再創「制度奇蹟」，則亞太營運中心的建立，恐將淪為空中樓閣。
麥朝成認為，當前我國經濟發展所面臨的挑戰有：一、政府支出大幅膨脹。二、過去「一切為經濟發展」的政策輕忽都市化可能帶來的外部性問題，現在開始一一浮現出來。
麥朝成表示，政府在經濟活動中的角色可從如下方面來調整：一、為全面改善經濟與非經濟因素，提昇臺灣的競爭優勢，政府必須積極致力於全面性的制度改革，創造「制度奇蹟」；二、政府必須適度節制財政支出的規模；三、藉由制度的革新，政府要努力排除一切妨礙經濟自由化、國際化的管制措施，為市場經濟建立一套自由、公平與效率的遊戲規則，真正落實市場經濟的體制與機能，使非經濟因素不再扭曲市場，讓經濟因素的解決回歸市場。
麥朝成專題報告全文如左：
政府在經濟活動中所應扮演的角色
總統、副總統、各位女士、各位先生：
今天能有機會應邀在中樞紀念 國父誕辰典禮上做一個專題報告，感到非常榮幸。中山先生說：「因為外國富，中國窮，外國生產過剩，中國生產不足，所以中國不單是節制私人資本，還是要發達國家資本」。中山先生在國營實業上賦與政府積極干涉經濟活動的主張，具有深遠的時代意義。現在時空環境已經有了變化，我想從學術角度來重新討論「政府在經濟活動中所應扮演的角色」。為了剖析當前政府的角色，首先必須瞭解當代經濟思潮，然後觀察我國經濟發展的趨勢。
一、當代經濟思潮與政府角色的演變
十八世紀末葉，英國發生的工業革命，是人類經濟史上的一件大事，對人類現代生活的影響甚大。工業革命改變了中世紀的手工業和家庭工業的生產型態，成為機械及大工業的生產方式，因此強化了資本支配的力量。工業革命不但改變了生產方式，也改變了人類的經濟思想。當時整個歐洲彌漫著自由放任（Laissez Faire），以亞當史密斯（Adam Smith）為首的古典學派（Classical School）提出自由競爭的經濟思想，為日後資本主義的發展奠下理論基礎。在這段期間，政府角色的演變，可以分成二個階段加以說明。
（一）政府干涉主義的抬頭
工業革命所代表的是一個從封建社會的經濟體制過渡到市場經濟（Market Economy）的過程。史密斯在其「國富論」中有一句名言──「一隻看不見的手」（An Invisible Hand），認為一個國家的經濟在自由競爭的原則之下，由於人類「利己心」（Self-Interest）的驅使下，將使資源充分發揮最大的效率，因而使私利與公益相互調和，使整個社會經濟自然邁向繁榮的境界。
這隻「看不見的手」就是「價格機能」，也就是市場經濟。所謂市場經濟，就是指任何一種財貨或勞務都可以透過市場的需求與供給來決定其均衡的價格和數量，從而使經濟體系可以達到柏拉圖最適（Pareto Optimality）的境界。柏拉圖最適的條件是當生產一種財貨或勞務的邊際收益（Marginal Revenue）等於邊際私人成本（Marginal Private Cost），同時也等於邊際社會成本（Marginal Social Cost）。如此一來，透過價格機能的運作，私利與公益互相調和，全社會的生產資源可以做最有效率的使用。因此，最好的政府是管事最少的政府。史密斯甚至認為政府只要消極地管理「司法行政」，「國防治安」及「若干公共工程和公共設施的建造及維持」等項即可。
這種自由的經濟思想曾盛極一時，但在1929年發生世界經濟大恐慌（Great Depression）時，以市場機能為主的自由經濟體制，對於當時所面臨的經濟問題卻束手無策，因此凱因斯（J. M. Keynes）的「一般理論」應運而生，主張政府可以採用財政及貨幣政策刺激有效需求，增加就業機會，以達到充分就業的目標。換言之，凱因斯反對古典學派的自由放任，主張「政府干涉」來穩定（stabilize）一國的總體經濟的運行，甚至不惜採用赤字財政（Deficit Finances），給予政府干涉經濟活動一個強有力的理論基礎，大大提高了政府在總體經濟方面所扮演的角色。
伴隨工業化而來的是都市化（Urbanization）的問題。在工業化的過程中，有一種自然的趨勢，就是人口及產業集中於大都市，進而產生所謂都市的聚集經濟部或不經濟（Agglomeration Economies or Diseconomies）。換言之，對聚集在某一城市的所有生產者及消費者而言，因為總經濟規模（包括人口、所得、產出及財富等）的擴大，造成了經濟利益或不利。此外，人口、財貨與勞務在都市間的移動成本（也就是運輸成本）也成為都市土地利用型態的主要因素。因此，聚集經濟與運輸成本是決定都市或中心（Center）形成的兩大重要因素。
早期的都市可能是政治或宗教中心，多非基於經濟的主要功能而興建，工業化促使城市具有高度的經濟功能。然而，如果人口與產業過度集中於一個大都市，反而會產生聚集不經濟的後遺症，製造很多的都市問題，例如：（1）環境品質的惡化；（2）交通擁擠；（3）住宅及土地利用問題；（4）教育或學區問題；（5）種族或族群的衝突；（6）政府提供公共財（Public Goods）的數量不足及其效率問題；（7）中央與地方財政收支劃分問題等。這些問題就是所謂的外部性（Externalities）問題。其實，早在1920年以前，庇古（A. C. Pigou）在《福利經濟學》一書就提出外部性和社會成本的概念，他舉了一個有名的例子，一家煉鋼廠排放黑煙對附近的洗衣店造成傷害，產生負面的外部效果。在庇古的眼程，「外部成本」必須「內化」（Internalize）給污染者，於是經由政府對污染者課徵等於外部成本數量的「稅」，就可得到社會資源的最佳使用。如果任由市場機能運作，生產者只會計入私人的成本而不會考慮社會成本（私人成本加上外部成本），就會出現「無效率」的生產，形成所謂市場失靈（Market Failure）的現象。
我們可以說都市化的過程擴大了外部性問題的內涵及其被雜性，而空間的集中性及分散性（Spatial Concentration and Dispersion），不但產生「天涯若比鄰」與「比鄰若天涯」的外部效果之外，也凸顯了中央與地方政府之間的分權及公共財提供的效率問題，導致市場失靈的現象，給予政府管制個體經濟活動一個強有力的理由，再加上前面提到的對總體經濟活動的介入，更使政府的干預層面日益擴大。
（二）經濟自由主義的復古
自1960年代末期開始，經由一批「新經濟學家」的努力，重新檢討經濟理論，尤其對凱因斯學派放任政府對總體及個體經濟活動的干預展開猛烈的抨擊，再配合世界局勢倒向自由經濟，使得經濟自由的潮流開始轉向「役古」的道路。這一批新經濟學家中最具代表性的包括諾貝爾經濟學獎得主：布坎南（J. M. Buchanan）與寇斯（R. Coase）。
1986年諾貝爾經濟學獎的得主也是公共選擇（Public Choice）的先驅布坎南，對政府在總體經濟方面的角色提出嚴厲的批判。他技巧地結合經濟學與政治學，利用經濟學家分析私部門的傳統基本原理─個人決策者追求私利，來分析公部門理論。他認為私部門中個人的自利行為是在增加更多的財貨與勞務，但官僚體系中的政客們的自利行為，不僅不會增加公益，反而會對社會帶來有害的結果。因此，為了改進政府的功能，布坎南發展出一套組織理論，強調法則在制定經濟政策時的重要性。在《赤字中的民主》中，布坎南與華格納（R. E. Wagner）提供如何應用公共選擇理論的實例。他們以為，在凱因斯學派主導之前，就像私部門的消費來自個人所得的觀念一樣，公部門的支出來自政府稅收，「預算平衡」被視為理所當然，形成對政府支出的一項有效的無形限制。不幸的是，凱因斯學派的主張打破了這種限制，致使長期間政府財政赤字不斷出現。為了補救這個漏洞，有必要對超額支出做限制而保持預算平衡，唯一的辦法只有將政府支出的限制明白規定於憲法之中，這就是「憲法經濟學」的由來。另外，為了說明政府支出浮濫的另外一種理由，布坎南和陶利遜（R. D. Tollison）及吐洛克（G. Tullock）在《競租社會的理論》一書中，提出競租（Rent-Seeking）的行為，他們認為利益團體利用遊說、賄賂、利誘等方法攫取政府賦與的獨佔、關稅以及其他各式各樣的特權。而這些活動是將資源浪擲在遊說政府官員上，產生排擠效果，使生產性活動的資源相對缺少。總之，布坎南提出「政府失靈」（Government Failure）的隱憂，主張制定法則以抑制政府膨脹。
在〈社會成本的問題〉一文中，1991年諾貝爾經濟學獎得主寇斯也對政府在個體經濟活動方面充當矯正市場失靈的角色提出質疑，到底應該由污染者用付費方式取得污染環境的權利，或者由受污染者出價要求污染者降低或停止污染或甚至遠離是非之地？寇斯認為解決之道，只有藉由法律制定規則，使市場上有明確而可以自由移轉的財產權，讓污染者與受污染者相互協調解決。另外，寇斯在〈廠商的本質〉一文中，說明廠商（Firm）的起源，主要是為了降低交易成本（Transaction Cost）。不過，無論是交易成本的降低或者是財產權的確立，均有賴於法律的制定，於是「法律經濟學」乃應運而生。再者，公共財的提供以及自然獨占的存在一直是政府力量膨脹的護身符，寇斯對這兩個課題也有獨到的見解。對於公共財的課題，他以英國的實際資料研究私營燈塔的實地經驗，論證私人經營公共財比政府更有效率。尤有進者，他根本不承認有自然獨占這回事，對於政府用其「有形之手」經營郵局、電信等公用事業也不敢苟同。當今全球如火如荼的民營化運動，正可印證寇斯理論的真知灼見。
由以上的分析可知，自1960年代以來，自由經濟的火花重新燃起，政府干預經濟活動的必要性再度面臨嚴酷的考驗。
二、當前我國經濟發展所面臨的挑戰
台灣在1950年代初期，實施金融、外匯管制及與之相關的貿易管制，採取進口替代政策；然後，在1960年代改採出口導向的政策，開始第一階段經濟「自由化」「國際化」的局部外貿改革，以單一匯率取代複式匯率，並解除進口貨品按照類別配額的限制，為台灣往後的經濟快速發展揭開序幕。但在其後的二十多年間，對於1950年代殘留的一些違反經濟自由的管制措施並未努力剷除，一直到1980年代初期，在美國對台灣一再強施自由化、國際化的壓力之下，另一波的經濟自由化措施方才展開。但自1980年代後期，我國的經濟發展卻面臨了嚴重的挑戰。最明顯的有下面兩項：
（1）政府支出大幅膨脹。我國在1988年以前，尚能維持穩定的財政盈餘。其後，因為公共設施保留地的徵收與六年國建計劃的推動，以及近年來社會福利支出（包括老人年金、老農津貼及全民健保）的大幅擴增，使中央及地方的財政赤字日益擴大，已對經濟建設產生排擠效果。預估到八十四年度為止各級政府將累積兩兆三千億以上之債務，還本付息支出佔實質支出的比例接近百分之十五‧九三。換言之，政府每一百元的實質支出，就有十五元以上是用來償還利息。我們可以預期，未來在政黨競爭日益激烈的情況下，行政與立法部門為了討好選民，必然會競相亂開支票，這樣會拖垮國家財政，使社會大眾付出，慘痛的代價。
（2）過去「一切為經濟發展」的政策輕忽都市化可能帶來的外部性問題，開始一一浮現出來。這些問題非常複雜，不僅牽涉經濟層面，而且也涉及社會、政治、法律及文化等各個層面。再加上戒嚴法的取消與兩岸關係的解凍，以及「政治民主化」的推波助瀾，使經濟因素與非經濟因素相互作用進而阻礙經濟的進一步發展。例如，自1980年代中期以降，勞資爭議，環保與設廠抗爭、治安惡化、立法及修法的延宕等非經濟因素不斷影響私部門投資的意願；近年來，十八標工程舞弊案、台中衛爾康西餐廳大火案，以及彰化四信、國票及各地農會信用部接連發生擠兌風潮釀成金融風暴，引發中央各部會之間以及中央與地方之間的主管機關權責歸屬問題，同時也暴露了公權力式微與行政效率不彰的事實。這些問題在在顯示我國舊有的社會組織及制度（Institution），無法適應都市化及政治民主化的衝擊，有待改弦更張。
美國哈佛大學教授巴羅（R. J. Barro）在〈經濟發展的贏家與輸家〉一文中，曾對世界上發展速度不同的四十三個國家做過統計分析，發現如果政府支出（扣除國防與教育支出）佔GDP的比例提高百分之十，會使得經濟成長率損失百分之一點七，而政治不穩定則可能會導致經濟成長率下降百分之三左右。雖然這項推估不一定適用於台灣，但卻給我們一個重要的啟示：政府支出的過度膨脹為害甚烈，而社會不安及政治不穩定等非經濟因素可能使一國變成經濟發展的輸家。以最近五年平均值而言，雖然我國平均成長率為百分之六點三，在全球成長率分佈中仍名列前茅，但我國在「四小龍」中排名倒數第二，也落在東南亞一些地區（如中國大陸、泰國、馬來西亞、印尼）之後，如果情況繼續惡化下去，那麼我們如何能夠「立足台灣，放眼世界」？
三、政府角色調整的迫切性
過去四十年，民生主義經濟體制在台灣地區實踐的結果，締造了傲世的「經濟奇蹟」，開啟了中國歷史上最繁榮富庶的時代。在快速發展過程中，家數佔有百分之九十五以上比重的中小企業居於主導的地位，似毋須擔憂私人大資本家的出現。同時，國營事業已完成過去階段性的任務，現正朝向民營化的目標邁進。當前世界經濟思潮正吹著「復古」之風，再加上GATT烏拉奎回合談判的順利完成及WTO（世界貿易組織）的成立，自由化、國際化已成為不可抗拒的一股潮流。在現階段，我國正面臨經濟因素與非經濟因素的雙重惡化，為了因應國內、外經濟情勢的演變，並基於公部門與私部門彼此分工的效率，我以為政府在經濟活動中的角色有待進一步的調整。以下提出三點，個人的管見：
（1）為全面改善經濟與非經濟因素，捉弄台灣的競爭優勢，政府必須積極致力於全面性的制度改革，創造「制度奇蹟」。有效的經濟制度才是經濟改革的關鍵所在，而制度改革所發揮的作用比技術改革更大。1993年諾貝爾經濟學獎得主之一的諾斯（D. North）說：「制度是一套套的規則，依循程序和個人的道德與倫理行為，其目的在使人創造財富和達到最高效率的資本利用」。制度改革主要包括「司法」與「行政」二部份。關於司法方面，必須制定一套完善的法令規章，確立財產權的歸屬從而使外部及交易成本降到最低。
值得特別強調的是，這裡所指的財產權的「標的」，除了一般在市場上買賣的實質東西之外，還包括遂行某些行動的權利與義務，因此，中央與地方之間的權責釐清都應包括在內。至於行政方面，政府的行政效率已經成為各國經濟競爭力的決定因素之一。根據瑞士洛桑學院去年九月公布的全球經濟競爭力調查報告，我政府效率落居第廿位，值得警惕。「大有為政府」並非事事都管的政府，而是中山先生所說的「政府有能」，從經濟學的角度來看，也就是政府要有很高的「生產力」。我國各級公務員的學歷素質比起新加坡毫不遜色，只是我們欠缺民營企業的「企業家精神」而已。因此，提昇行政效率及重塑公權力實為當務之急。
（2）政府必須適度節制財政支出的規模。為了避免將來行政及立法部門在「選票至上」下亂開社會福利支票，一勞永逸之計，似可仿照我國憲法第164條有關教育、科學及文化支出不得少於中央預算總額百分之十五的下限規定，在憲法中明文規定政府總支出成長的上限，或者增訂「支出」要有相對「收入」配合之類的條文，以免禍延後代子孫，成為經濟發展的輸家。美國政府以往花費過度，債台高築，今日為了如何平衡預算的問題搞得焦頭爛額，無法善其後，可作為我們的殷鑑。
（3）藉由制度的革新，政府要努力排除一切妨礙經濟自由化、國際化的管制措施，為市場經濟建立一套自由、公平與效率的遊戲規則（Rules of Game），真正落實市場經濟的體制與機能，使非經濟因素不再扭曲市場，讓經濟因素的解決回歸市場。今年諾貝爾經濟學獎得主魯卡斯（R.E. Lucas, Jr.）的主要貢獻，就在於提出「理性預期學說」，依據這個學說，人們是有理性的、有智慧的，他們會善用在市場上所能獲得的全部訊息（Information）來做「不偏的」或正確的最佳預測或選擇。
因此，就長期而言，人們的經濟行為不會受到政府政策的外在干擾。我國最大的優勢之一是教育普及與人力資源充沛，由於民智大開，在自由市場經濟導引之下，必能使個人充分發揮創造的潛力。
在結束我的報告之前，我要語重心長的說：公元二千年距今只有四年，今後四年內，中國大陸經貿的快速成長與政治領導階層的變化、1997年香港歸還問題、以及亞太區域經貿環境的急速變遷，都將給我們帶來史無前例的挑戰。為了面對這項挑戰，政府正積極規劃將台灣發展成為亞太營運中心，就是要進一步提升台灣經濟自由化、國際化的程度。這是一個大型跨世紀的前瞻性計劃，但其成敗與否卻關係著我國是否能夠成為二十一世紀的經濟大國。但是，如果政府不能夠繼「經濟與政治奇蹟」之後再創「制度奇蹟」，則亞太營運中心的建立，恐將淪為空中樓閣了。以上幾點，「論今引古，遠獻直言」，敬請 不吝指教。謝謝各位。