總統府今天舉行慶祝行憲暨國父紀念月會，由李總統登輝先生親自主持。會中並聽取國民大會秘書長陳金讓以「憲政發展的回顧與前瞻」為題的報告。
上午九時，總統由總統府秘書長吳伯雄、參軍長陳廷寵陪同蒞臨會場，李副總統元簇、五院院長及政府首長、民意代表都起立致敬。
總統首先率與會人士唱國歌，並向國旗暨國父遺像行禮，表達最崇高的敬意。
隨後陳金讓秘書長在報告中，對憲政發展的若干前瞻問題，諸如國會改革、中央政府體制、公民投票及立委任期等發表看法。
陳金讓表示，憲法為國家根本大法，宜求其穩定性，但憲法亦應隨國家之發展而成長。
陳金讓報告全文為：
總統、副總統、各位先進、各位女士、各位先生：
今天是中華民國八十四年行憲紀念日，四十八年前的今天，中華民國憲法開始實行，我國正式邁入憲政時期，金讓能有機會在這憲政發展史上重要的日子，就我國憲政發展的回顧與前瞻提出報告，深感榮幸，內容如有不周之處，尚祈 賜予指正。
壹、從制憲到行憲
中華民國憲法是在極度複雜的政治環境中，由國民政府排除困難與阻礙而制定完成。行憲伊始，由於中共在全國各地掀起武裝鬥爭，政府當局在先總統 蔣公領導之下，不忍歷盡艱辛締造之憲政體制，因戰亂而毀於一旦，遂採一面行憲一面戡亂的方針，並由第一屆國民大會在南京集會時，制定動員戡亂時期臨時條款，以資因應。嗣因戰局逆轉，中央政府播遷來台，上述臨時條款雖迭有增刪，主要精神則未改變，在國家情勢遭逢重大變故時，法統得以維繫，政府如常運作，臨時條款實有其階段性的功能。海峽兩岸經過四十餘年的分立、分治之後，台澎金馬復興基地精實壯大，經濟建設尤其成就輝煌，為世人譽為奇蹟；而民間社會力量的發展更是蓬勃，於是回歸憲法的呼聲甚囂塵上。當局盱衡形勢，於七十六年七月十五日毅然宣布解除戒嚴，解嚴之日蔣故總統經國先生特別昭告國人：「貫徹民主，厲行憲政，乃打擊共產主義最佳之利器」。此後國內政治發展，逐步歸向憲政之常態運作。民國七十七年元月十三日經國先生因病逝世，李副總統登輝先生依憲法規定繼任總統，更積極推展民主化、自由化的改革工程，使憲政發展又邁入一個新的進程。
貳、第一階段憲政改革
李總統登輝先生繼任之後，於七十七年二月二十二日召開第一次中外記者會時，即提出在現行憲法及臨時條款下，合理改造中央民意機構的主張，其後在各種重要的政治集會中，又一再強調類似的改革構想。迨民國七十九年五月二十日李總統於第八任總統就職演說中宣示：「希望能於最短期間，依法宣告終止動員戡亂時期，並經由法定程序，就憲法中有關中央民意機構、地方制度及政府體制等問題，作前瞻與必要的修訂。」隨後又宣布「要在兩年內完成憲政改革，一年內終止動員戡亂時期。」不僅明確的表示從事憲政改革的決心，也提示了憲改工作的時間表。
基於上述宣示，國是會議於民國七十九年六月二十八日開議，為期一週，參與之各政黨菁英及社會賢達，對各項憲政問題雖然意見分歧，但對於未來總統由公民選舉的議題，則有相當程度的共識。國是會議結束後，執政黨中央常會決議在黨內設置「憲政改革策劃小組」，由李副總統元簇先生擔任總召集人，下設法制、工作兩個分組，並決定採「一機關兩階段」方式進行修憲，亦即國民大會分兩個階段完成憲政改革。民國八十年四月八日第一屆國民大會第二次臨時會揭幕，同月二十二日三讀通過憲法增修條文十條及廢止動員戡亂時期臨時條款，李總統於同月三十日宣布，自同年五月一日起終止已歷經四十三年之久的動員戡亂時期，而第一屆中央民意代表亦依司法院釋字第二六一號解釋，於同年十二月卅一日終止行使職權，使法統得以全面更新，資深中央民意代表至此可謂功成身退。
第一階段憲政改革在性質上為程序修憲，其主要任務在於為第二屆中央民意代表之產生，提供法源依據；其次則是因應臨時條款廢止後，至第二階段修憲完成前，在法制上作過渡性之安排。總共制定增修條文十條，其中關於中央民意機構的組成，完全依照自由地區之行政區劃、人口數額及原住民，作合理之名額分配，並在國大代表及立法委員選舉中定有全國不分區及僑居國外國民之名額。這種以政黨比例方式產生民意代表的制度，在我國係屬首創，對未來政黨政治之運作必然有其影響效應。此外，第一階段修憲特別重視兩岸關係，在增修條文第十條明定：「自由地區與大陸地區間人民權利義務關係及其他事務之處理，得以法律為特別之規定」，授權立法機關對複雜及敏感之大陸事務，制定法律時有憲法層次之依據，而不受一般法律原則拘束。
參、第二階段憲政改革
憲政改革分為兩個階段進行，第一階段從事程序修憲，第二階段方始進行實質修憲，有其學理上的依據。蓋制定憲法的權力（pouvoir constituant）與憲法所設置的權力（pouvoir constitu?）不同，前者乃直接來自人民，相當於 國父孫中山先生所稱的「人民有權」之「權」；後者乃由憲法所賦予如行政、立法及司法權等，相當於 中山先生所稱的「政府有能」之「能」。修改憲法即是制定憲法權力的發動，也是主權在民的一項體現，不僅要有合法性（legality），符合原來憲法所規定的程序，更須具備正當性（legitimacy），即以最新的民意為基礎。德國威瑪共和時期著名的憲法學家史密特（Carl Schmitt）曾經說過：「國家不是一成不變或靜態的存在，而是動態的變遷，不斷出現新生事物，作為政治實體必須將互相對立的利益，不同的意見或行動，加以整合，憲法可視為這種過程獲致的原則。」第二階段修憲所以由第二屆國民大會代表作為主要任務，就是要使新選出的代表，能充分反映社會動態的變遷及最新的民意趨向。
第二屆國民大會代表於民國八十年十二月二十一日選出，執政的中國國民黨獲得四分之三以上的席次，足以證明其選前的憲改訴求已為絕大多數國民所認同。執政黨中央又正式成立第二階段的「修憲策劃小組」，仍由李副總統元簇先生擔任總召集人，下設研究、協調兩個分組，廣泛邀請專家學者及各界人士，參加研討或提供建言，最後就總統副總統選舉方式、國民大會的職權、考試暨監察兩院定位及地方自治法治化等問題作成方案，提供黨籍國大代表參考採用。第二屆國民大會臨時會於八十一年三月揭幕，經過二個多月熱烈討論，通過增修條文連同第一階段條文的增刪，共有十八條，對於憲政各項亟待解決問題，均有明文規定，僅總統副總統選舉採公民直選或委任直選方式，尚未定案，遂於八十三年四月再召開國民大會第四次臨時會，從事後續的修憲工作，通過總統、副總統選舉方式採公民直選。謹就八十三年八月一日公布整理後現行憲法增修條文十條之主要內容歸納如下：
（一）總統、副總統任期縮短為四年，連選得連任一次，較動員戡亂時期每任六年，並且不受連任次數的限制，更符合民主原則。總統、副總統由自由地區全體人民直接選舉，總統與副總統候選人應聯名登記，同列一組圈選，以得票最多者為當選。總統副總統選舉方式的改變，乃是順應民意所形成的共識，公民直選就是實現「主權在民」的理念。總統發布依憲法經國民大會或立法院同意任命人員之任免命令，無須行政院院長副署，但行政院院長之免職任命，須新提名之行政院院長人選經立法院同意後生效。至於總統緊急處分權因臨時條款廢止而失所附麗，憲法本文所規定之緊急命令，又因為須先制定緊急命令法方能行使（憲法第四十三條），因此在緊急命令法尚未完成立法前，於增修條文增列總統發布緊急命令權自有其必要性。而設置國家安全機構，則是因應當前情勢的需要予以規定。
（二）國民大會代表任期由六年改為四年，其組成包括：在自由地區選出之區域代表，原住民代表及以政黨比例產生之全國不分區代表及僑民代表。自第三屆起並設議長、副議長各一人。國民大會職權除憲法本文原規定之領土變更決議權、修憲權外，尚有補選副總統；提出總統、副總統罷免案；議決監察院提出之總統、副總統彈劾案；行使對司法、考試、監察三院總統提名人選之同意權以及國是建言權。
（三）司法院院長、副院長及大法官之任命，由總統提名經國民大會行使同意權；另由大法官組成憲法法庭審理政黨違憲之解散事項。
（四）考試院院長、副院長及考試委員之任命，由總統提名經國民大會行使同意權，並將考試院之職權加以釐清，以免與行政院所行使之人事行政相關權限發生混淆。又憲法第八十五條有關按省區分別規定名額，分區舉行考試之規定，停止適用，俾免造成按省區規定錄取名額之不公平。
（五）監察院院長、副院長及監察委員共二十九人，由總統提名，經國民大會同意任命之。蓋監察委員原本以省市議會間接選舉產生，較不易拔擢具有清望並富專業素養與經驗之人士出任，乃將選舉方式加以改變，應可充分發揮監察功能。
（六）省、縣地方制度不受憲法本文相關規定之限制，得逕行制定法律，實施省、縣長及議員的民選，並適度規範省與縣間的關係。蓋若依憲法本文所規定的程序，省、縣長及省、縣議員之選舉，須先召集省、縣民代表大會，依據省縣自治通則制定省縣自治法，方能實施，此一程序至為繁瑣，顯然無法於短期內完成。又四十餘年來，台灣地區雖早經依據憲法所定地方自治精神實施自治，然所依據者多屬行政規章，常為各方詬病，乃於憲法增修條文規定省縣地方自治逕由立法院以法律定之，使自由地區省縣自治之規範有其法源依據。
（七）憲法本文中有關基本國策之規定原已相當完備，惟因國內外情勢已有改變，基本國策一章自有審酌充實之必要。爰在增修條文中增列獎勵科技及投資，促進產業升級；重視農漁業的發展；重申加強國際經濟合作；強調經濟發展與環境生態保護的均衡；對公營金融機構之管理以法律為特別之規定；明定推行全民健保、促進醫藥研究、維護婦女尊嚴及安全、消除性別之不平等、扶助殘障者、保障原住民與金馬地區人民的各項權益及保障僑民的參政權。 綜上分析，憲法增修的鉅大工程，至少顯現了下列幾項功能：第一、落實主權在民的理念，第二、在維持五權憲法架構下，對國家機關的職掌及相互關係作必要的調整，第三、解決地方自治法制化的難題，第四、充實基本國策條款，對民生主義之福利政策賦予嶄新的內涵。而整個憲政改革的過程，也初步實現了李總統一再昭示的目標：澈底解決憲政議題的爭端並完成國家政治的民主化。所以獲致如此豐碩的成果，首賴李總統的堅定領導以及政府與執政黨決策階層的周詳策劃，暨全體國大代表同仁的竭盡心力及忠誠謀國。值此第二屆代表同仁任期行將屆滿之際，其貢獻應獲得國人高度的肯定，並將在我國憲政史上留下令人景仰的一頁。
憲法增修條文公布之後，時論也曾出現若干批評意見，其中有兩點最常提及：一是指造成總統有權無責，二是指國民大會自我擴權。這些言論有因心存偏頗或預設立場而故意扭曲者，也有對修憲過程及內容不甚瞭解而人云亦云者。金讓願藉此機會略作說明，俾正視聽。首先，就是否造成總統有權無責而言，總統任期由六年縮短為四年且有連任的限制，已無人可以長期擔任總統職位，在中共堅持不放棄武力情況下，基於維護國家安全的考量，維持總統緊急應變的權力，自有客觀上的必要。且總統發布緊急命令必須於十日內送請立法院追認，與臨時條款比較，已嚴格甚多。縮減副署權，在比較憲法上不乏其例，並僅限於經國民大會及立法院同意之任免命令，若謂行政院院長的副署對上述人事任免仍有重大意義，則豈非認為總統與國會皆同意的人選，行政院長尚有否決權？除上述副署權行使範圍予以合理界定外，行政院職權絲毫未減，仍為最高行政機關，依憲法規定向立法院負責。總統除得由監察委員提出彈劾外，尚可由國民大會提案罷免，就權力言，我國總統自然無法與純粹總統制國家相比，但制衡的機制則有過之而無不及，蓋採行總統制各國只有彈劾，而鮮有罷免的規定，足見總統的職權除上述各項有所變動外，基本上其職權與憲法原有規定相同。何況自李總統創議憲政改革以來，只見其諄諄以修憲工作應「本著向歷史負責的精神，體察民意的歸趨，摒除黨派或個人之私，一切以光大國家的前途為念，一切以增進全民的福祉為先」相勖勉，從未聞其有增加總統職權的指示。在各國歷史上或有所謂「量身裁製」的憲法，例如戴高樂（de Gaulle）之於一九五八年法國第五共和憲法，但中華民國憲法的增修，則絕非如此。
其次，就國民大會是否擴權而言，國民大會代表任期已自六年縮短為四年。國民大會原有各項職權中，最重要的一項就是選舉總統、副總統，若依臨時條款規定，尚可行使創制複決兩權，但自廢止臨時條款後，創制複決兩權的行使，依憲法本文規定尚有若干限制；增修憲法之際更體察民意歸趨，毅然將總統副總統改為直接民選，國民大會自我廢除這項主要職權，何來有擴權之可言！至於對司法、考試及監察三院的人事同意權，乃是因應監察院原本為民意機構性質的改變，所須配合的安排，並非國民大會自我擴權而來。而每年集會一次，聽取總統國情報告，提供建言，也無非是使身為民意代表的國大成員，有直接向總統反映民意而已。所以修憲結果，國民大會的權限實際上係大幅縮減，與所謂的擴權正好相反。
肆、憲政發展的若干前瞻問題
任何政治制度的設計，原不可能達到盡善盡美的境界，現行憲政體制雖經兩階段的改革，仍有若干問題為朝野人士所關切，展望未來，可能成為新的憲政問題。謹就一得之愚，提出下列各點淺見，以供參考。
（一）關於國會改革問題：論者或以總統改為直接民選之後，國民大會的主要功能已經不存在，似應加以廢除，成立所謂單一國會一院制或二院制，實則國民大會的存在價值應從憲政結構作全盤考量。國民大會除擁有修憲權、聽取總統國情報告及提供建言外，對於司法、考試及監察三院之重要人事則由國民大會行使同意權，如國民大會果真廢除之後，勢必歸屬於立法院，惟司法、考試及監察三院之成員，都屬於獨立行使職權的性質，若由立法院行使同意權，顯與憲政原理不符。其中司法院大法官主要功能之一，即審查立法院制定的法律有無牴觸憲法，一旦司法院正、副院長及大法官的任命同意權歸屬立法院，而我國大法官又非終身職，基於連任及其他顧慮，違憲審查的功能，恐難發揮。再就監督作用而言，總統如有重大失職情事，國民大會尚且可提案罷免。故從避免立法院過於集權以及維持監督功能的觀點言，國民大會的存在價值，實在毋庸置疑。
（二）關於中央政府體制問題：憲法增修條文對中央政府體制變動甚少，因為若修改為總統制，則行政與立法兩院的關係勢必重新設計，不僅茲事體大，各方也無共識。反之，若變成為內閣制，則必須增加解散國會及不信任投票等機制，衡諸國情及政黨政治的成熟程度，是否適宜，也有疑問。何況目前體制實施四十餘年，尚無明顯窒礙之處。至於現制與法國第五共和雙首長制，頗有近似的地方，則是學理上的仁智之見。而未來政制應如何規劃，俾其更臻妥善，是值得各界探討的問題。
（三）關於公民投票問題：所謂公民投票在學理上有不同定義：廣義的公民投票（相當於plebiscite, volksabstimmung），包括對人及對事的選擇，故選舉、罷免、法案或特定議題的票決均屬之，在這個意義上，憲法增修條文對總統副總統選舉及罷免的規定（第二條第一項及第九項）、亦屬於公民投票的一種；狹義的公民投票（相當於referendum, volks-entscheidung），則專指對法案或議題的公民複決。憲法本文對於公民複決僅適用於地方自治的事務（憲法第一百二十三條），在中央則委由國民大會行使複決權（憲法第二十七條第二項），是故辦理全國性公民複決投票，現時似乎尚欠缺憲法上的依據。公民複決在理論上較符合民主潮流，但鑒於公民複決在政治上的效果，可謂利弊參半，所以美國、德國及日本等國家，在全國事務的層次，即未加以採行。我國情況尤為特殊，假如經過審慎評估，對於某類公共政策議題的爭執，如認為以公民複決方式解決為宜，則未來似應先在憲法上預作規定。
（四）關於立法委員任期問題：我國目前各項公職人員任期多為四年，如總統、國民大會代表、省（市）長、省（市）議員、縣（市）長及縣（市）議員等，唯獨立法委員憲法規定為三年（憲法第六十五條），常須單獨辦理改選，而無法與他項選舉合併舉行；尤其因為與總統任期不一致，而發生行政院長及各部會首長是否隨總統就職及立法院改選而總辭問題，在第二階段修憲時已注意及此。執政黨修憲策劃小組曾建議立法委員任期改為四年，可惜未獲通過，這項問題，似仍有加以解決之必要。又政黨比例代表制之施行者原多為歐陸各國，近年日本及我國相繼採用，對於強化政黨政治、減少選舉費用支出、增進議事效率均有相當成效，未來似可考慮對國民大會代表及立法委員之全國不分區名額作適度的增加。
伍、結論
綜上所述，憲法為國家根本大法，宜求其穩定性，但憲法亦應隨國家之發展而成長。又外國憲政制度固可供我們改革的參考，惟各國國情有異，其制度恒有歷史與文化的背景，並非他國所能全盤移植。而憲法規定的實現，則尚賴相關法令加以配合。更重要者，政府與國民尤應體認李總統登輝先生的昭示：「世界各國民主憲政的發展，總要經過層層困難頓挫，種種考驗與淬鍊，始克有成。而其成敗遲速的關鍵，實繫於全體國人是否有維護憲政體制、尊重憲法精神的共識與素養。」奉憲法為全民共識的寶典，並在其規範之下，從事民主法治建設，奠定社會安寧，增進入民福祉，如此憲政發展才能步上康莊大道。以上報告，敬請
指教。謝謝各位。