中華民國總統府

　　總統府今天上午舉行「中樞慶祝行憲、總統府月會暨宣誓典禮」，馬英九總統親臨主持，並聽取司法院院長賴英照以「守護憲法，保障人權」為題的專題報告。
　　典禮於上午9時在總統府大禮堂舉行，總統由總統府副秘書長高朗陪同抵達會場，蕭萬長副總統及中央政府機關首長均親臨與會。
　　在唱國歌及向國旗暨國父遺像行三鞠躬禮後，首先舉行宣誓儀式，宣誓人行政院政務委員尹啟銘、行政院文化建設委員會主任委員盛治仁、中央選舉委員會主任委員賴浩敏、國家安全會議副秘書長鄧振中、行政院文化建設委員會副主任委員李仁芳、中央選舉委員會副主任委員劉義周，在總統監誓下宣讀誓詞，儀式莊嚴隆重。
　　隨後，司法院院長賴英照以「守護憲法，保障人權」為題，進行專題報告並接受提問。
　　專題報告內容如下：
　　【守護憲法，保障人權】
　　壹、人民權利的保障書
　　六十二年前的今天，中華民國憲法開始施行 。憲法的「前言」指出：「中華民國國民大會受全體國民之付託，依據孫中山先生創立中華民國之遺教，為鞏固國權，保障民權，奠定社會安寧，增進人民福利，制定本憲法，頒行全國，永矢咸遵」。
　　制定一部「頒行全國，永矢咸遵」的憲法，一直是中山先生的夢想。民國九年八月，中山先生就寫道：「夫憲法者，國家之構成法，亦即人民權利之保障書也；……夫民國九年，人民求憲法而不見，……則惟有努力奮鬥，期必達目的而後止。吾知中華民國憲法必有正式宣告於海內外之一日」 。
　　民國三十六年憲法終於頒行，除對國家的構成立下宏規之外，特別在前言強調「保障民權」的制憲宗旨，並在本文第二章（第7條至第24條），詳細規定人民的基本權利，包括人身自由、居住遷徙自由、言論、講學及出版自由、秘密通訊自由、信仰宗教自由、集會結社自由，以及平等權、生存權、工作權、財產權、請願權、訴願權、訴訟權、參政權、應考試服公職之權，和其他自由與權利，凡「不妨害社會秩序公共利益者」，均受憲法的保障，任何人不得非法侵犯。
　　為實現制憲宗旨，憲法明定司法院設大法官，負責解釋憲法及統一解釋法律與命令，同時規定：「法律與憲法牴觸者無效」、「命令與憲法或法律牴觸者無效」，以確保憲法做為國家根本大法的功能，達成維護憲政秩序並保障人民權利的目的。
　　然而，憲法詳密的規定，並不當然獲致保障民權的成果。憲法頒行之時，政局動盪，民生凋蔽；未幾，國家遭逢巨變，司法院大法官會議雖於民國三十七年七月成立，但由於客觀條件的限制，維護憲政秩序及保障人權的功能，並未充分發揮。以第三屆為例，從民國五十六年到六十五年，九年之間只有二十四件解釋，而且每一件都是來自政府機關的聲請。憲法許多保障人權的規定，也只是著於官府的文書而已。
　　這種情形到民國七十六年七月解除戒嚴之後，發生重大的改變。人民改以更積極的態度，關注憲政秩序的發展；並且在基本權利遭受公權力侵害之時，勇於主張憲法權利，據理力爭。最近十年的大法官解釋，由人民聲請的比率達76％。大法官維護憲政秩序及保障人權的釋憲功能也逐漸發揮。
　　貳、維護民主憲政
　　第一屆中央民意代表隨政府來臺後，雖然任期屆滿，但因無法在原選區辦理改選，乃依大法官釋字第31號解釋的意旨，繼續行使職權。惟時日一久，外界輒有「萬年國會」的譏評。民國七十九年六月，大法官公布釋字第261號解釋，明確指出：「民意代表之定期改選，為反映民意，貫徹民主憲政之途徑。……為適應當前情勢，第一屆未定期改選之中央民意代表除事實上已不能行使職權或經常不行使職權者，應即查明解職外，其餘應於中華民國八十年十二月三十一日以前終止行使職權，並由中央政府依憲法之精神、本解釋之意旨及有關法規，適時辦理全國性之次屆中央民意代表選舉，以確保憲政體制之運作」。這號解釋，促成國會全面改選，確立中央民意代表定期改選的制度，為民主憲政樹立新的里程碑。
　　民意代表定期改選的制度，即使以修憲的方式，也不能任意改變。民國八十八年九月第三屆國大代表修正憲法增修條文，分別延長自己的任期2年又42天，及第四屆立法委員任期5個月。以修憲的方式，延長自己及當屆立法委員的任期，是否違憲？有人認為憲法不可能牴觸憲法，但民國八十九年三月公布的釋字第499號解釋指出：「憲法條文中，諸如：第一條所樹立之民主共和國原則、第二條國民主權原則、第二章保障人民權利、以及有關權力分立與制衡之原則，具有本質之重要性，亦為憲法整體基本原則之所在。基於前述規定所形成之自由民主憲政秩序，乃現行憲法賴以存立之基礎，凡憲法設置之機關均有遵守之義務」，因此修憲亦不可悖離此等基本原則。大法官進一步宣示，依「國民主權原則，民意代表之權限，應直接源自國民之授權，是以代議民主之正當性，在於民意代表行使選民賦予之職權須遵守與選民約定，任期屆滿，除有不能改選之正當理由外應即改選，乃約定之首要者，否則將失其代表性」；「國民大會代表及立法委員任期之調整，並無憲政上不能依法改選之正當理由，逕以修改上開增修條文方式延長其任期，與首開原則不符。而國民大會代表之自行延長任期部分，於利益迴避原則亦屬有違，俱與自由民主憲政秩序不合」。大法官據此宣告延任的增修條文違憲，其目的在於維護民主政治的正當性。
　　處理憲政機關間的權限分際，是大法官維護憲政秩序的另一個議題。不論是中央機關之間的爭議，或中央與地方的紛爭，大法官的解釋，都適時發揮定分止爭的功能；其中諸如副總統兼任行政院院長與憲法本旨未盡相符（釋字第419號）；行政院停建核四廠，應向立法院報告並備質詢（釋字第520號）；立法院遲未行使監察委員人事同意權違憲（釋字第632號）；凍省之後，臺灣省雖非地方自治團體性質之公法人，惟在其權限範圍內，仍具有公法人資格（釋字第467號）；地方政府官員除法律明定之外，得自行決定是否受邀到立法院說明，立法院不得因地方官員未到會備詢，而擱置或刪減預算（釋字第498號）等解釋，在民主憲政的發展過程中，都具有重要的意義。
　　參、保障人權
　　大法官釋憲功能最為核心的部分，在於保障人民的基本權利，使憲法真正成為「人民權利之保障書」。有關人身自由、平等權及訴訟權的解釋，均可說明此點。
　　一、人身自由的確保
　　依照憲法第8條規定，人民身體之自由應予保障。非經司法或警察機關依法定程序，不得逮捕拘禁；非由法院依照法定程序，不得審問處罰。人民因犯罪嫌疑被逮捕或拘禁時，其逮捕拘禁機關，至遲必須在24小時內，將被逮捕拘禁的人移送法院審問。
　　（一）警察機關的拘留、移送管訓及臨檢
　　1、拘留
　　憲法的規定如此詳密，但頒布於行憲前（民國三十二年）的違警罰法，卻規定警察機關不經法院審問，得對人民裁決7日以下的拘留，加重時，可達14天。此外並可裁處16小時以下的罰役，或「送交相當處所，施以矯正或令其學習生活技能」。這些規定在行憲後繼續沿用，首先引發監察院的質疑；後來有人民因被警察機關以「素行不端，……有再犯之虞」為由，逕依違警罰法規定，裁決移送綠島執行矯正處分，乃聲請大法官解釋 。大法官明確宣告，由警察機關裁決拘留、罰役及矯正等處罰，「係關於人民身體自由所為之處罰，應迅改由法院依法定程序為之，以符憲法第八條第一項之本旨」（釋字第166號、第251號）。民國八十年六月社會秩序維護法完成立法，違警罰法也同時廢止。
　　2、移送管訓
　　警察機關根據民國七十四年七月制定公布的「動員戡亂時期檢肅流氓條例」（後改為「檢肅流氓條例」），得逕行強制人民到案，並採用秘密證人制度，對於所謂「欺壓善良」、「品行惡劣」或「遊蕩無賴」的人，認定為流氓移送管訓，時間可長達3年，而被移送的人不得要求與秘密證人對質詰問。
　　採行這些措施，原係為維護治安的目的，但是否合憲，卻引起質疑。民國八十二年間，有人民因非法持有改造手槍及子彈，被警察機關依檢肅流氓條例認定為情節重大之流氓，經法院裁定移送管訓，乃聲請大法官解釋 。釋字第384號解釋宣告，未經司法程序，逕行強制人民到案及秘密證人制度等規定違憲。大法官後來又作成釋字第523號及第636號解釋，適用正當法律程序及法律明確性等原則，宣告該條例相關條文違憲。大法官衡酌維護治安的需求及受理聲請釋憲範圍的限制，僅宣告部分條文違憲，但主管機關經整體考量後，決定廢止檢肅流氓條例，九十八年一月並經立法院決議通過。
　　3、臨檢
　　為維護治安，警察也在特定的處所和路段實施臨檢。但臨檢的時機和方式，是否毫無限制？路上的行人或公園運動的民眾，是否應隨時準備接受臨檢？
　　民國八十七年一月十五日晚間九時許，有警察在士林重陽橋路段進行臨檢。警察看到一個中年男子獨自在路上行走，要求他出示身分證件，不料這名男子卻說：「走路不用帶身分證！」，警察出手盤查他的衣褲，竟遭到辱罵。警察以刑法第140條「於公務員依法執行職務時當場侮辱罪」將他移送法辦，經起訴後，法院判處拘役20日確定。他認為這種臨檢盤查的規定，違反憲法人身自由的保障，聲請大法官解釋 。
　　大法官釋字第535號解釋指出，實施臨檢的手段，如檢查、路檢、取締或盤查等，不管名稱如何，都影響人民的行動自由、財產權及隱私權。在沒有犯罪嫌疑的情況下，警察不能只為維持公共秩序或防止危害發生的理由，不顧時間、地點及對象，任意實施臨檢。同時，臨檢應遵守法治國家關於警察執勤的原則，在何種情況下才能實施臨檢（要件）、如何進行臨檢（程序），以及人民對於違法臨檢行為如何提出申訴等，都應以法律作合理明確的規定，才符合憲法保障人民自由權利的意旨。大法官並就執行臨檢的對象、時間、地點及方式等必須遵循的原則，詳細說明，指示警察勤務條例有關臨檢的規定應予修正。民國九十二年十二月一日，警察職權行使法取代警察勤務條例，使臨檢制度及人權保障向前邁一大步。
　　（二）羈押權的行使
　　依民國十七年制定公布的刑事訴訟法，檢察官在犯罪偵查中，得不經法院許可羈押被告。民國七十八年間，有一位流亡海外的人士，企圖偷渡入境，被港警所逮捕。經檢察官訊問後，諭令羈押。他向法院聲請提審，卻遭駁回，因而向大法官聲請解釋 。
　　大法官釋字第392號解釋指明，依憲法第8條第1項、第2項規定，只有具有審判權的獨任法官或合議法院，依法定程序，才能對人民審問處罰；法院以外的逮捕拘禁機關，對於因犯罪嫌疑被逮捕拘禁的人民，最遲應在24小時內移送法院審問。因此，刑事訴訟法賦予檢察官羈押被告的規定，與憲法第8條第2項意旨不符。刑事訴訟法於民國八十六年十二月配合修正，明定羈押人民，必須獲得法院的許可。
　　（三）少年的收容與感化教育
　　人身自由的保障，最近更延伸到少年的收容和感化教育的措施上。
　　有一個國中生，父母離異，與父親同住，父親卻經常酗酒，並動輒打罵。少年習慣性曠課，流連網咖等場所。校方為避免其他同學受到影響，就把他移送少年法院處理 。
　　依少年事件處理法規定，「經常逃學或逃家」的少年，「依其性格及環境，而有觸犯刑罰法律之虞者」，得命收容於少年觀護所，期間可長達6個月；如符合一定條件，並可施以感化教育，期間最長可達3年。所謂收容，在實際執行上，就是關在類似看守所或監獄的地方。
　　大法官釋字第664號解釋指出，少年事件處理法有關「經常逃學或逃家」、「依其性格及環境，而有觸犯刑罰法律之虞者」等規定，「有涵蓋過廣與不明確之嫌，應速檢討改進」；而少年「如須予以適當之輔導教育，交付安置於適當之福利或教養機構，使其享有一般之學習及家庭環境，即能達成保護經常逃學或逃家少年學習或社會化之目的」；因此收容等限制虞犯少年人身自由部分，不符比例原則，亦「與憲法第二十二條保障少年人格權，國家應以其最佳利益採取必要保護措施，使其身心健全發展之意旨有違」。這是大法官就少年人權所做的第一號解釋，可謂別具意義。惟有關少年保護措施的執行，尚須政府與民間共同努力。
　　二、平等權的彰顯
　　憲法第7條明定，「中華民國人民，無分男女、宗教、種族、階級、黨派，在法律上一律平等」，憲法增修條文第10條第6項進一步規定，「國家應維護婦女之人格尊嚴，保障婦女之人身安全，消除性別歧視，促進兩性地位之實質平等」。這是憲法有關平等權的基本規定。
　　（一）親權的行使
　　民國十九年制定公布的民法第1089條規定，父母對於未成年子女親權的行使，意思不一致時，由父行使之。大法官釋字第365號解釋認為，「這項行憲前頒行的規定，有其傳統文化習俗及當時社會環境之原因。惟……其適用之結果，若父母雙方……形成爭執時，未能兼顧母之立場，而授予父最後決定權，自與男女平等原則相違，亦與當前婦女於家庭生活中實際享有之地位並不相稱」。民國八十五年九月，民法第1089條修正，刪除父權優先的規定，父母意思不一致時，「得請求法院依子女之最佳利益酌定之」。
　　（二）住所的決定
　　類似的例子，還有民法第1002條「妻以夫之住所為住所」的規定。大法官釋字第452號解釋宣示，本條規定，使夫可單方決定夫妻之共同住所，「未能兼顧他方選擇住所之權利」，違反平等原則。民法於八十七年六月修正，明定夫妻之住所由雙方共同協議決定，協議不成時，得聲請法院判定。
　　此外，大法官釋字第410號解釋，則提示相關機關檢討修正民法親屬編的規定，以促進夫妻財產的平等。
　　（三）性交易的處罰
　　有關兩性平等的問題，大法官最近還針對社會秩序維護法做出解釋。該法第80條規定，「意圖得利與人姦、宿者」，處3日以下拘留或新臺幣3萬元以下罰鍰，這就是一般所說的「罰娼不罰嫖」。
　　有兩位法官因審理性交易的案件，發現警方取締的對象都是中高齡的婦女，每次僅賺取數百元報酬，卻要受罰，而交易的另一方卻可免罰，認為違反平等原則，聲請大法官解釋 。
　　大法官釋字第666號解釋指出，「性交易行為如何管制及應否處罰」，固屬於立法裁量的範圍，但「性交易乃由意圖得利之一方與支付對價之相對人共同完成」，系爭規定「僅處罰意圖得利之一方，而不處罰支付對價之相對人，並以主觀上有無意圖得利作為是否處罰之標準」，欠缺差別待遇的合理基礎；「再者，系爭規定既不認性交易中支付對價之一方有可非難，卻處罰性交易圖利之一方，鑑諸性交易圖利之一方多為女性之現況，此無異幾僅針對參與性交易之女性而為管制處罰，尤以部分迫於社會經濟弱勢而從事性交易之女性，往往因系爭規定受處罰，致其業已窘困之處境更為不利」，大法官因而宣告該項規定與憲法第7條之平等原則有違。
　　大法官的解釋並未宣示應「娼嫖皆罰」或「娼嫖皆不罰」，此一政策屬於立法裁量的範圍。至於性產業是否開放？要不要設立專區？則由行政及立法機關決定。
　　三、訴訟權的實現
　　實體法之外，大法官有關訴訟權的解釋，對人民基本權利的保障，更有強化的作用。
　　（一）特別權力關係
　　憲法第16條明文保障人民的訴訟權；然而依國家與公務員之間屬於特別權力關係的理論，國家對公務員的處分，公務員即便不服，也不能向法院提起訴訟。學校對學生的處分，或看守所對在押被告的處罰，也是如此。公務員及其他受到特別權力關係制約的人，因而比一般人民受到更多的限制。
　　民國七十年代開始，大法官逐漸限縮特別權力關係的適用範圍。首先是允許公務員就特定事項，對行政機關的處分提起行政爭訟，包括請領退休金、福利互助金等（釋字第187號、第201號、第266號、第312號）、免職（釋字第243號）及重大懲戒（釋字第298號）等處分；其次是學校對學生的退學或類似處分（釋字第382號），及大學否決教師升等的申請（釋字第462號）等，也可以向法院提請救濟。
　　去年十二月，大法官更針對看守所受羈押人的訴訟權做出解釋。依羈押法第6條及其施行細則第14條規定，對於看守所的處分，在押被告即使不服，也不能向法院申訴。大法官釋字第653號解釋宣示：「受羈押被告如認執行羈押機關對其所為之不利決定，逾越達成羈押目的或維持羈押處所秩序之必要範圍，不法侵害其憲法所保障之權利者，自應許其向法院提起訴訟請求救濟」。
　　（二）被告防禦權
　　今年一月，大法官進一步宣示，依羈押法第23條及第28條規定，律師接見受羈押被告時，不問是否為達成羈押目的或維持押所秩序之必要，看守所均予以監聽、錄音，而且「監聽、錄音所獲得之資訊，得以作為偵查或審判上認定被告本案犯罪事實之證據」，妨害被告防禦權的行使，牴觸憲法第16條保障訴訟權的規定；「惟為維持押所秩序之必要，於受羈押被告與其辯護人接見時，如僅予以監看而不與聞」，則為憲法之所許（釋字第654號）。這些解釋，在維持羈押目的之時，兼顧受羈押被告的訴訟權。而羈押法上開規定，亦經立法院於今年五月依解釋意旨修正。
　　肆、憲法的守護者
　　過去數十年來，大法官在言論自由、大學自治、集會遊行、工作權及財產權等諸多議題，都有許多重要的解釋，限於時間，無法一一說明。大法官藉由釋憲制度，維護憲政秩序，保障人權，並在社會轉型變遷中，整合共識，實現男女平等、扶助弱勢等憲法價值，因而常有人以憲法的守護者相期許。
　　維護憲法固屬大法官責無旁貸的任務，但並非大法官專屬的責任；而且要能達成目的，還須國家機關及人民的鼎力支持。美國制憲先賢漢彌爾頓（Alexander Hamilton, 1757~1804）在1778年寫道，三權之中，相對於行政與立法部門，司法權最為弱勢，既不能調動軍隊，亦無力支配國家預算；且基於不告不理原則，法院不能主動做出裁判；而依據聲請所做的判決，更須仰賴政府其他部門的配合，才能貫徹執行 ，這是司法的本質，美國如此，我國亦然 。
　　大法官在解釋憲法的歷程中，也曾遭遇波折。民國四十九年八月公布的釋字第86號解釋宣示，依憲法意旨，高等法院及地方法院應從當時的司法行政部改隸至司法院。但此項審檢分隸的要求，一直到民國六十九年七月一日才實現。
　　有關違警罰法的解釋，亦有類似的情形。民國六十九年十一月釋字第166號解釋宣示，違警罰法賦予警察機關裁決拘留、罰役的規定違憲，指示「應迅改由法院依法定程序為之」。但修法遲未完成，大法官乃於七十九年一月以釋字第251號解釋，再度宣告相關條文違憲並至遲應於八十年七月一日失其效力。社會秩序維護法終於在八十年六月二十九日制定公布，取代違警罰法。
　　執行遲延之外，有時尚有更為強烈的反應。民國四十六年五月，司法院發布釋字第76號解釋宣示：「就憲法上之地位及職權之性質而言，應認國民大會、立法院、監察院共同相當於民主國家之國會」。立法院反應強烈，次年更主動制定司法院大法官會議法，規定解釋憲法「以憲法條文有規定者為限」，且須有大法官總額四分之三之出席，及出席人數四分之三同意，才能作成解釋。這樣的規定，大幅萎縮釋憲功能 。
　　民國八十九年三月釋字第499號解釋宣示國大延任案無效之後，國民大會於同年四月修正憲法增修條文，將大法官任期從九年改為八年，並不得連任；同時明定非由法官轉任的大法官，不能適用憲法第81條有關法官終身職待遇的規定 。
　　權力分立是憲法的基本設計，許多聲請案件都是因不同機關之間的權限爭議所引起，大法官的解釋自難以令各方皆感滿意。有人以不同的觀點檢驗大法官的解釋，無可厚非。但維護憲法是所有憲政機關的共同責任。總統、副總統、機關首長、立法委員、考試委員、監察委員及各級民意代表等，在宣誓就職的誓詞中，都有遵守憲法的承諾。而尊重司法，依循憲法機制解決爭議，是社會成本最小的方式，也是遵守憲法的表現，更可增益法治的健全發展。美國行憲二百多年來，不乏相關先例，布希和高爾之間的大選爭議，是大家熟悉的例子。
　　2000年11月7日（投票日）晚間，美國各州開票結果，高爾贏得267張選舉人票，布希則有246張；尚未完成開票的佛羅里達州有25張選舉人票，成為雙方勝負的關鍵。佛州選務機關初步公布的結果，布希只領先1,784票，占佛州總投票數不到萬分之3。
　　經依規定重新計票，到11月26日，布希只領先高爾537票，而且還有許多選票尚未完成驗票工作。佛州最高法院裁決繼續計票，但布希上訴聯邦最高法院，要求停止計票。12月12日，聯邦最高法院判決 （5票對4票），應停止計票。布希自此取得關鍵的25張選舉人票，當選美國總統（雖然高爾在美國公民的總得票數比布希多出53萬9,947票）。
　　聯邦最高法院的判決引發軒然大波。選民壁壘分明，學界針鋒相對。高爾在判決次日，即12月13日發表電視談話，承認敗選。他引用1860年總統落選人道格拉斯（Stephen A. Douglas, 1813～1861），向當選人林肯（Abraham Lincoln, 1809～1865）說的話：「國家之愛應超越黨派之情。我支持您，總統先生，願神保佑您」（“Partisan feeling must yield to patriotism. I am with you, Mr. President, and God bless you.”）；他堅定的表示：「現在，聯邦最高法院已經做出判決，雖然我極不認同，但毫無疑問的，我接受這個判決」（“Now the U.S. Supreme Court has spoken. Let there be no doubt, while I strongly disagree with the court’s decision, I accept it”），他並呼籲支持者放棄抗爭 。
　　高爾的談話，不但使一場醞釀中的風暴消失於無形，而且更為美國法治的深化，增添許多助力。
　　在我國，整體而言，政府機關及朝野人士，對大法官的解釋，一直都展現高度的尊重。副總統兼任行政院院長的爭議，行政院停建核四的風波，國大延任的紛擾，以及其他諸多紛爭，在大法官解釋之後，都能順利平息。而行政機關遇有法規被宣告違憲時，也能依據大法官的解釋意旨，積極修法，或採行具體因應措施。這樣的尊重，使釋憲制度的功能得以發揮，也讓憲政精神得以生根滋長。
　　伍、彌足珍貴的資產
　　經過一甲子的努力，這一部烽火中誕生的憲法，逐漸深植人心，成為名實相符的國家根本大法。國家機關依循憲法機制解決爭議，許多人民（不論是路人甲、海外流亡人士、或在押被告）在權利遭受公權力侵害時，也依據憲法，據理力爭。這種法治精神的貫徹，不但讓民主憲政得以健全發展，更使人民基本權利受到侵害時，能獲得憲法的保障。這是彌足珍貴的資產，值得大家珍惜，並且發揚光大。
　　司法院凜於責任重大，自當惕勵奮進，發揮釋憲功能，善盡守護憲法之責。相關機關亦應攜手合作，齊心維護憲法，並投入適當的資源，強化憲政教育，使人人瞭解憲法、遵守憲法，共同為可長可久的民主憲政，奠定堅實的基礎。經由這樣的努力，中華民國憲法做為「國家之構成法，人民權利之保障書」的功能，必能百尺竿頭，更進一步，中山先生當年制憲的宏願，得以開花結果，而我們慶祝建國百年，也將格外具有深遠的意義。