中華民國總統府

　　總統府今天舉行95年國父紀念月會暨宣誓典禮，陳總統水扁先生親臨主持，並聽取國立政治大學財政學系曾巨威教授專題報告。
　　典禮於上午十時在總統府大禮堂舉行，總統由總統府秘書長陳唐山先生陪同抵達會場，呂副總統及中央政府首長均與會參加。
　　典禮在唱國歌及向國旗暨國父遺像行三鞠躬禮後，首先舉行宣誓，宣誓人我國駐史瓦濟蘭王國特命全權大使趙麟、駐宏都拉斯共和國特命全權大使賴建中、國家通訊傳播委員會主任委員蘇永欽、行政院國家科學委員會副主任委員楊弘敦、國立故宮博物院副院長丁育群、國家通訊傳播委員會副主任委員石世豪、國家通訊傳播委員會副主任委員劉宗德在總統監誓下，宣讀誓詞，儀式莊嚴隆重。隨後，曾巨威教授以「財政紀律與債務預警制度的建立」為題，提出專題報告。
　　專題報告內容為：
　　壹、前言
　　近年來，政府財政狀況益愈拮据，財政赤字持續存在，債務餘額急速增加，加以國民租稅負擔率（租稅收入／GNP）降至13％左右，進而嚴重影響到政府債務還本的能力。政府舉債用於從事具公共利益或外部性之建設投資，不但能刺激與提升民間的生產力，更能改善國家的整體競爭環境，促進經濟的永續成長。惟債務的舉借累積過多，將破壞政府財政的穩定性，甚或造成政府財政功能的僵化，以至於政府的舉債反而對民間經濟活動或整體經濟產生負面的傷害。換言之，舉債固有助於達成許多經濟與社會目標，但政府財政的容忍度（tolerance level）是受到限制的。逾越了此一限度，不但可能出現財政危機，更會對整體經濟與社會造成不可忽視的衝擊。
　　我國「公共債務法」對各級政府債務的舉借與累積餘額分別訂有上限，惟社會各界對於債務上限的訂定標準以及如何判斷各級政府舉債的合理性，仍有激烈的爭議。即使為維持政府財政的穩健與安全而有必要對舉債予以適度控制，但政府財政危機的發生並非突然的變化，若政府能於危機未發生前，預為警覺並採取有效的校正措施，則更能避免政府財政陷入困頓的風險，且降低政府執行財政政策的調整成本。是故，為維護財政紀律並提升政府財政管理能力，建立一套周延的債務預警制度的確有其適時的必要性。
　　貳、我國財政的一般性分析
　　1、各級政府歲入結構與變化
我國各級政府的歲入從民國八十年度的10,499億元，上升到民國九十三年度的19,716億元，十餘年間金額成長大約一倍。惟如果與國民生產毛額的成長相比，則民國八十年度歲入占國民生產毛額的比率為百分二十三左右，但至民國九十三年度反而降到百分之十八，可見各級政府歲入的增加率乃遠
　　低於經濟成長率。尤有甚者，歲入中各項不同收入種類所占的比重亦產生很大的變化。稅課收入（包含獨占及專賣收入）占歲入的比率由民國八十年度的百分之七十七，下降到民國九十三年度的百分之六十九，減少的比率達百分之八。如果進一步與國民生產毛額相比，則很明顯的發現，稅課收入占國民生產毛額的比率從民國八十年度便形成下滑的趨勢，至民國九十三年度已降到約百分之十二左右。從這些變化可知，我國各級政府近十餘年來，不但歲入規模不斷下降，其中尤其是租稅能力的減弱，更造成政府經常收入穩定性的流失益愈嚴重。
　　2、各級政府歲出結構與變化
　　各級政府的歲出規模迭有增長，民國九十三年度的歲出高達22,389億元。惟與國民生產毛額相比，近十餘年來，我國各級政府歲出占國民生產毛額的比率卻有下降的趨勢。民國八十年度歲出占國民生產毛額的比率為百分之二十八左右，至民國九十三年度則下滑到百分之二十，似乎表示我國政府規模有益愈縮小的傾向。惟就支出種類的結構分析，其中的變化亦甚值得注意。如果與國民生產毛額相比，近十餘年，政府社福支出占國民生產毛額的比率乃呈現上升的趨勢，但同時間，經濟發展支出占國民生產毛額的比率則反而不斷下降。由此可知，在各級政府歲出規模變化的過程中，經濟發展支出的增加乃不及社會福利支出，就此而言，支出結構調整的排擠效果似乎相當明顯。
　　3、各級政府收支餘絀變化
　　政府歲入與歲出的差異便是政府收支的餘絀，如果為負即為收支缺口，需要用融資性財源加以彌補。從民國八十年度開始至九十三年度止，只有民國八十七年度政府收支有剩餘（609億元），其餘各年度皆為短絀。根據資料分析可知，民國八十年代初期，政府餘絀占國民生產毛額的比重大約皆達到百分之五左右，往後曾逐漸下降，但民國九十年度開始又出現回升的跡象，大約在百分之三上下。此外，餘絀占歲出的比重亦得到類似的變化趨勢，只是最近幾年該比率皆維持在百分之十二至百分之十七之間。由此可知，政府收支短絀已經成為近十餘年來普遍而常見的現象，政府財政的失衡不再是短期因素所能解釋，此亦是一種值得關注的警訊。
　　4、各級政府公共債務餘額變化
　　截至民國九十五年度預算數，我國各級政府債務累計未償餘額為44,296億元，其中中央政府為38,336億元，地方政府合計為5,960億元，各縣市則為2,583億元。由於公共債務法對政府舉債額度與未償債務餘額皆有上限規範，截至民國九十五年度二月底止，除縣市政府外，各級政府舉借情況雖然尚未逾越法律規定，但各級政府合計之未償債務餘額占前三年度GNP平均數之比率已高達40%，距離上限48%僅餘8%。其中，中央政府部分剩5.38%，地方政府剩2.62%，包括臺北市剩1.86%，高雄市剩0.59%，以及縣市政府為-0.33%。雖然此僅為預算數，實際執行效果將有差異，但仍可得知各級政府法定債務增加空間皆已面臨到極大的約制。
　　參、我國財政狀況與紀律的特殊性
　　1、近幾年財政狀況惡化的壓力日益增加
　　從上述分析，明顯可知我國近十年來各級政府的收支缺口均無法改善，債務累積的速度相當快速，致使政府面臨的財政管理或運作上的困擾日益加深。從資料的分析可知，我國財政狀況的開始惡化大約是自1990年以後，近十餘年的變化與以往的表現之間存在截然不同的結果。將資料期間擴增後，我國政府維持財政穩定的能力立即便迅速減弱或流失，不但債務餘額不再呈現穩定狀態，政府財政政策的反應能力亦表現不佳，尤有甚者，如果維持目前的財政政策或制度不變，未來我國財政惡化的情況將更為嚴重。
　　利用世代會計法（generational accounting）對我國跨世代稅負分配所做的研究，發現目前的財政政策與制度對現世代比較有利，未來世代所承受的財政負擔比現世代要增加許多。我國跨世代財政負擔不平衡程度（即未來世代淨稅負/目前世代淨稅負），以1991年、1996年及2001年三年為例，估算的結果分別為2.08倍、2.10倍以及3.44倍。由此可知，近十年來政府的財政政策明顯偏向於目前世代民眾，造成跨世代財政負擔不平衡，且不平衡的程度更逐漸擴大。其次，有關租稅負擔與經濟成長的最新研究，亦提出對我國目前財政狀況的強烈警告，我國整體租稅環境已逼近經濟成長極大化下的極限值，此表示為維持經濟成長率的極大化，租稅負擔可以下降的空間有限，尤有甚者，降低稅負對經濟成長的影響效果亦益愈減少，是故未來政府若要提高經濟成長，不能再以減免稅的方式來達成。由此可知，政府不但未來支出的壓力龐大，租稅收入亦已降至可容忍的最低限度，提高政府財政管理的能力與效率，毋寧是一件急迫的重要事情。
　　2、近幾年財政紀律的破壞情形日益普遍
　　根據預算法第九十一條，「立法委員所提法律案大幅增加歲出或減少歲入者，應先徵詢行政院之意見，指明彌補資金之來源；必要時，並應同時提案修正其他法律。」以及財政收支劃分法第三十八條之一，「各級政府、立法機關制 (訂) 定或修正法律或自治法規，有減少收入者，應同時籌妥替代財源；須增加財政負擔者，應事先籌妥經費或於立法時明文規定相對收入來源。」等規定，各級政府或立法機關皆應嚴格遵守經費與財源併同考量的基本預算原則與精神，其目的無非是為了防止政府支出的失控與債務餘額的過度累積，以致於造成對整體財政穩定與健全的傷害。然而，實施迄今，不但未能發揮法律預期的功能，朝野之間對財政紀律的不尊重與破壞行為仍然屢見不鮮。近來這個問題益愈引起關注，立法院甚至還在進一步審議「財政紀律法」的制訂，惟如果目前有關財政紀律的法律都無法達到效果，另訂立新法是否就能解決似乎令人懷疑。
　　其次，我國在制訂公共債務法之前，對於政府公債的管理乃根據「中央政府建設公債發行條例」處理，其採用的方式亦是針對中央政府的公債規定上限。惟這種方法並沒有達到規範政府債務的實際效果。從民國六十四年至民國八十五年間，政府債務上限比率不斷的提高，每當預算編列違反債務上限規定時，便立即以修法提高上限比率的方式解決，此即中央政府建設公債發行條例修正如此頻繁的原因。民國八十五年後，因為公共債務法的制定，改以前三年名目國民生產毛額平均數的百分之四十八作為各級政府的債務上限，這種隨預算編列需求而修正債務比率上限的情況才有所改善。但由於公共債務法除了債務存量的限制外，亦訂有舉債額度的流量管制，不得超過當年度政府總預算及特別預算的百分之十五。
　　最近幾年政府雖然不再需要以動輒修法的方式，來擴增債務餘額的上限，但政府卻習慣用特別立法的方式來排除公共債務法中對舉債額度的規範。政府近年所訂定的特別法，包括國家金融安定基金設置及管理條例第四條、農業發展條例第五十二條、基隆河整治條例第五條、九二一震災重建暫行條例第六十九條、擴大公共建設振興經濟暫行條例第十六條、擴大公共建設投資特別條例第五條、石門水庫及其集水區整治特別條例第四條、以及水患治理特別條例第四條等共九種，皆明訂不受公共債務法有關舉債額度的限制，同時亦破壞了公共債務法中債務管理的實施成效。從民國八十八下半年及八十九年度開始，除民國九十一年外，每年都有不列入債限計算的舉債，其總金額已高達4,000億元左右。雖然其仍然須受到債務餘額上限的約制，但由於這種立法排除的困擾，致使近幾年政府債務餘額比率突然產生快速且急遽的上升。類此種種對財政紀律造成傷害的作法，實有必要從債務管理制度上著手以尋求改善之道。
　　3、近幾年政府債務管理制度的改進需求日益迫切
　　我國公共債務法所建構的債務管理制度，除了對債務採取存量與流量的上限管制外，另外還輔以其他監督、干預、約束及訊息揭露等機制於其中。公共債務法第四條規定，「中央及各地方政府所舉借之公共債務，如有超過本條所規定之債限者，於回復符合債限前，不得再行舉借。」此一強制性約束措施，固然可以增加債務管理的效果，但卻只是一種事後的處置。即使根據公共債務法第八條規定，對於違反債限之政府，各級監督機關可命其於一定期限內改正或償還，否則不但可減少或停止其補助款，更可將其財政主管移送懲戒。最近財政部對宜蘭與台南二縣的警告通知，要求三個月內改善違法超限問題，否則將扣發其補助款，直到其改正為止，即為一例。但是，這些作為仍然都不離事後糾正的本質。現行制度中並沒有考量債務管理上事前預警的重要性，因此所有的約束規定都只能消極等到違法行為發生時，才能採取補救行動予以制止。由於政府財政問題涉及的層面與因素甚為複雜，等到發生違規事實後才要求改善或調整，不但政府財政業已惡化到非常嚴重的地步，尤有甚者，待問題發生後再要求違規的政府重新檢討財政收支政策，並提出財務改善方案，對該政府而言，所須付出的調整時間與成本必定非常可觀，且亦容易引起監督機關與被監督機關二者間的更多爭議。
　　其實，根據公共債務法第七條的規定，「直轄市、縣 (市) 政府有不能履行償債義務之虞時，中央主管機關得報請行政院予以限制或停止其舉債。」由此可見，即使地方政府並未違反債務上限的規定，只要其有不能履行還債義務之虞的可能，中央主管機關即可出面約束其繼續舉債。以此條文的精神觀之，似乎在債務管理的功能上賦予了某些事前監督與預警的意義於其中。雖然，該條文只適用於地方政府，但為了判斷何謂「有不能履行還債義務之虞」，法律上勢必要對此做進一步的釐清與規範，而這其實就是一種預警機制的含意與表示。如果能夠將此預警概念擴大適用至各級政府，則對我國政府債務管理制度的改進當然更具有重大的貢獻。
　　肆、財政可維持度（Fiscal sustainability）指標之介紹
　　現代文獻對財政可維持度的衡量已有深入研究，其主要的指標大概可分為三類：
　　(一) 以主要預算餘額(Primary budget balance)衡量
　　主要預算餘額的定義為政府歲入減不包含債務利息支出的歲出之差額，亦即歲入-歲出+債務利息支出。此一餘額若為負數，則表示政府的實質收入連債務利息的支付都無法承擔，更遑論債務的還本。由於債務餘額構成政府財政的壓力，無非就是還本與利息二者，是故主要預算餘額的概念較之一般習慣使用的歲入歲出餘絀，更能表示出政府真正的財政可維持度。例如，
　　實際主要預算餘額＞維持債務餘額固定所須之主要預算餘額
　　→財政可維持度高
　　實際主要預算餘額＜維持債務餘額固定所須之主要預算餘額
　　→財政可維持度低
　　(二) 以財政政策反應函數(Fiscal policy reaction function)衡量
　　財政政策反應函數乃指政府對於債務餘額的累積所造成的財政問題有無有效與敏銳的政策反應能力，亦即為避免面臨財政危機的發生，政府隨時保持對債務餘額變化的警覺性而在年度預算政策上作即時而適度的反應與改善。例如，
　　主要預算餘額＝ (債務餘額, 其他因素)
　　若債務餘額係數為正→政府反應能力佳
　　若債務餘額係數為負→政府反應能力差
　　(三) 以債務比率基準數(Benchmark debt-to-GDP ratio)衡量
　　債務比率基準值的定義為政府未來各年度主要預算餘額估計值的加總折現值，亦即以未來政府的淨收入能力得以支付的債務還本與利息金額，作為政府債務餘額的上限標準。例如，
　　若實際債務餘額比率＞基準債務餘額比率
　　→政府超借
　　若實際債務餘額比率＜基準債務餘額比率
　　→政府未超借
　　上述三種財政可維持度指標，各有其在應用與分析上的特色與優缺點，但是，就建立債務預警機制的目的言，應該以主要預算餘額為最佳，其次為債務比率基準值，財政反應函數則再次之。
　　伍、我國政府債務預警狀況
　　1、政府債務預警制度的架構
　　預警指標能正確顯示出政府財政良窳狀況，包括總體經濟預警指標及財政穩定預警指標二者。有關預警指標的運作方式，總體經濟預警指標包括年度政府儲蓄與國內淨投資的計算；財政穩定預警指標則包括實際政府主要預算餘額比率與財政主要預算缺口的衡量。政府儲蓄不應為負值，同時，若政府儲蓄的減少無法以民間儲蓄的增加彌補，則國內淨投資的減少將造成未來整體國民所得的降低，是故，吾人採取了二種政府財政失衡對總體經濟造成衝擊的預警方法。其一，若政府儲蓄連續三年為負值，表示政府經常收入不足以支應經常支出的情況已至非常嚴重的地步，且似有常態化的趨勢，此種狀況如果發生當然應該立即校正。其二，若政府儲蓄連續三年遞減，同時間國內淨投資亦呈現連續降低，此表示未來國內生產的潛力將愈趨減弱，故將其列為一般性的警示，以提醒中央政府修正總體經濟政策。
　　有關財政穩定預警指標的運作，亦分成二種方式。其一，若政府實際主要預算剩餘比率連續三年為負值或連續三年累積減少超過某一比率，表示政府維持債務穩定的能力在逐漸降低中，具有一般警示的意義，政府應及時檢討財政收支政策，並執行有效的預算平衡計畫，進行改革。其二，如果連續三年政府實際主要預算剩餘皆較維持債務比率固定應有之剩餘為低，亦即主要預算缺口連續三年超過-2.5％，（OECD十九個國家的平均值約為-2.3％），則表示政府的財政已面臨危險，故將其列為一般的警示意義，政府應及時檢討財政政策並提出預算改善計畫。
　　2、政府債務的預警訊號
　　（1）總體經濟預警指標
　　a. 政府儲蓄連續三年為負值
　　我國在民國八十八年以前從來沒有出現過政府儲蓄為負值的情形，但自民國九十年開始，竟然連續三年出現政府儲蓄為負值的現象，民國九十年為-1,856億元，民國九十一年為-1,316億元，民國九十二年為-504億元。這種不正常的情況，不但表示政府是資源的淨借入者，更表示預算法第二十三條有關政府經常收支平衡的規範，已喪失約束政府遵守財政紀律的效果。就此而言，我國已處於紅色警示燈號中。
　　b. 政府儲蓄與國內淨投資連續三年遞減
　　首先，就政府儲蓄的變動而言，我國歷年出現連續二年政府儲蓄減少的期間分別是在民國七十年至七十一年、民國七十四年至七十五年、民國七十九年至八十年、以及民國八十四年至八十五年等四個時期，尚未發生連續三年政府儲蓄遞減的情況。其次，就國內淨投資的變動而言，我國在民國七十年至七十二年曾連續三年發生國內淨投資遞減，但從民國八十八年至九十二年，國內淨投資竟出現連續五年遞減的情況，所幸並沒有同時發生政府儲蓄減少，故尚未達前述政府財政面臨警示的標準。不過，如果政府財政狀況再不改善，逾越警示燈號的可能性隨時存在。
　　（2）財政穩定預警指標部分
　　a. 實際政府主要預算剩餘比率連續三年負值
　　近三年來中央政府的主要預算剩餘比率分別0.059％（九十年），-0.979％（九十一年），以及-1.552％（九十二年），尚未達連續三年為負值的警示標準，但卻可以看到益愈惡化的趨勢發展。至於二個直轄市同期間的比率分別是台北市-0.195％，-0.136％，及-0.041％；高雄市為-0.056％，-0.066％，及-0.033％，二者皆已符合連續三年主要預算剩餘為負值的警示界限。若以縣市而言，則除了澎湖縣、台中市、嘉義市、金門縣及連江縣等五縣市尚未出現連續三年為負值外，其餘縣市皆已進入警示標準之內。由此可知，我國不論中央與地方政府幾乎皆一致面臨政府主要預算剩餘不足以支付政府債務利息支出的財務困境，且此並非僅為短期間的特殊現象。
　　b. 中央政府主要預算缺口連續三年平均超過百分之負二點五
　　近三年中央政府的主要預算缺口分別為，民國九十年的-2.218％，民國九十一年的-1.707％，及民國九十二年的-2.791％，其連續三年平均值為-2.239％，並沒有超過-2.5％的的警示標準。由於主要預算缺口愈大，表示政府維持固定債務比率的能力愈差，民國九十二年該缺口已高達-2.791％，已超過-2.5％的警示標準，值得政府警覺與重視。
　　綜上可知，以民國九十年度至九十二年度之資料為例，我國中央與地方政府在上述預警制度的檢驗下，已分別出現不同情況與等級的債務警訊。依據預警制度對警示訊號的顏色區分，嚴重程度者以紅色表示，一般程度者以黃色表示，安全程度者以白色表示，截至民國九十二年度為止，各級政府的狀況如圖5.2所示。總體經濟預警指標之政府儲蓄已出現紅色燈號警訊；財政穩定預警指標中之實際主要預算剩餘比率，中央政府與北、高二市皆已出現黃色燈號警訊，縣市政府則除了澎湖縣、嘉義市、台中市、金門縣與連江縣等外，其他縣市亦皆出現黃色燈號警訊。
　　陸、結語---預防重於治療，預警勝於校正
　　我國公共債務法所建構的債務管理制度，除了對債務採取存量與流量的上限管制外，另外還輔以其他監督、干預、約束及訊息揭露等機制於其中。但是，這些作為仍然都不離事後糾正的本質。現行制度中並沒有考量債務管理上事前預警的重要性，因此所有的約束規定都只能消極等到違反行為發生時，才能採取補救行動予以制止。由於政府財政問題涉及的層面與因素甚為複雜，等到發生違規事實後才要求改善或調整，不但政府財政業已惡化到非常嚴重的地步，尤有甚者，待問題發生後再要求違規的政府重新檢討財政收支政策，並提出財務改善方案，對該政府而言，所需付出的調整時間與成本必定非常可觀，且亦容易引起監督機關與被監督機關二者間的更多爭議。
　　預警制度的成立乃是為能事前提醒政府財政或債務發生問題或危機的可能性。關心政府債務問題即是從維持政府整體財政穩定的目的出發，是故預警制度的設計不應僅侷限於政府債務本身，而是應擴及財政的整體面。由於政府財政狀況的變化乃是一種動態的情勢，是故預警機制在設計上亦應該有考量與因應時間變化的特色。換言之，不但追求的財政穩定目標是一種動態的概念，即使是校正措施亦要能因時勢的不同而不斷的調整。