中華民國總統府

　　陳總統水扁先生今天下午主持國安高層會議，以主席身分裁示作成決議：「國家統一委員會」終止運作，不再編列預算，原負責業務人員歸建；《國家統一綱領》終止適用，並依程序送交行政院查照。
　　總統表示，作成上述決議是基於主權在民之民主原則，基於中國持續以軍事威脅及《反分裂國家法》等非和平手段意圖片面改變台海現狀
　　總統表示，今天我們所做的一切，無非是為了維護台灣自由、民主、人權及和平的現狀，為了捍衛兩千三百萬台灣人民自由選擇的權利。他相信，未來的歷史和台灣人民將會作最好的見證。
為確保國家安全、提升人民福祉、維護區域和平穩定，總統也作出七點公開宣示。
　　總統最後裁示內容全文為：
　　基於主權在民之民主原則，基於中國持續以軍事威脅及《反分裂國家法》等非和平手段意圖片面改變台海現狀，今日國安高層會議綜合國安會所提報告建議及相關單位之討論共識，作成以下之決議：
　　「國家統一委員會」終止運作，不再編列預算，原負責業務人員歸建；《國家統一綱領》終止適用，並依程序送交行政院查照。
感謝所有相關單位首長及同仁這一段時間的辛勞努力。今天我們所做的一切，無非是為了維護台灣自由、民主、人權及和平的現狀，為了捍衛兩千三百萬台灣人民自由選擇的權利。阿扁相信，未來的歷史和台灣人民將會作最好的見證。
　　同時，為確保國家安全、提升人民福祉、維護區域和平穩定，我們也要公開宣示：
一、台灣感謝布希總統在2005年京都演說中明白表示，美國珍視與台灣之夥伴關係，且讚揚台灣之民主繁榮。台灣亦感謝美國盼繼續就雙方互利之事項共同合作。
二、台灣無意改變現狀，也堅決反對以任何非和平手段造成此一現狀的改變，並感謝國際社會共同支持維護現狀。
三、「國統會」之終止運作及《國統綱領》之終止適用，不涉及現狀之改變，而是基於主權在民之民主原則；只要符合民主的原則，尊重兩千三百萬台灣人民自由意志的選擇，兩岸未來將發展任何形式的關係，我們都不排除；也堅持任何人不得為台灣人民的自由選擇預設前提或終極目標。
四、憲政改造工程之推動，必須要符合由下而上、由外而內、先民間後政黨之精神，依循現行憲法程序，最後仍需立法院四分之三之同意，以及人民公投複決。任何不符合此種程序的主權議題，不僅無益現狀的維持，也將不會被處理。
五、為了謀求人民最大的福祉，促進兩岸關係的良性發展，雙方必須透過政府與政府之間的協商對話，積極尋求建立互動交流的有效機制，以消弭歧異、增進互信、解決問題。
六、台灣人民擁有平等參與國際社會的權利與義務，更願意積極扮演全球民主社群負責任的貢獻者。中國片面排除或打壓台灣人民參與國際社會的空間，不僅違背自由、民主、人權的普世價值，更傷害雙方人民之間的情感，完全無助於兩岸關係的穩定發展。
七、為確保國家安全，避免台海軍事平衡向單方面傾斜，台灣會積極強化並提升自我防衛的決心及能力，以維護台灣民主、自由、和平的現狀不被片面改變。
　　最後補充一點，有關正式決議部分，如果公文程序作業來得及，總統將在明天上午正式批示。
　　下午召開的國安高層會議，總統在開場致詞後，分別聽取相關部會的報告，隨後進行討論，總統最後並作裁示。與會人員包括：呂副總統秀蓮女士、行政院長蘇貞昌、總統府秘書長陳唐山、國安會秘書長邱義仁、行政院副院長蔡英文、外交部長黃志芳、國防部長李傑、政務委員許志雄、行政院秘書長劉玉山、陸委會主委吳釗燮、國安局長薛石民、總統府副秘書長卓榮泰、國安會諮詢委員陳忠信、國安會諮詢委員林錦昌、總統府副秘書長馬永成。
　　總統於會議開場之致詞內容全文為：
　　1996年3月23日，台灣舉行首次總統直接民選，民主的發展向前邁出歷史性的一大步。當時，對岸的中國為了阻撓並影響台灣的總統大選，悍然發動數波極具針對性的軍事演習，並且在3月8日、13日對台灣基隆及高雄外海發射多枚飛彈，最近的彈著點距離台灣本土只有55公里。中國解放軍大規模動員陸、海、空軍，以假想登陸台灣作戰為目標進行實彈演習，一直持續到3月25日為止。中國非理性的文攻武嚇，造成台海緊張情勢的急遽升高，並且引發國際社會的嚴重關切，這一段歷史後來被稱為「九六年台海危機」。
　　回顧「九六年台海危機」以及過去十年兩岸情勢的演變，我們可以印證，台灣民主的發展從來不是天上掉下來的禮物，而中國對民主台灣的否定與威脅從來不曾稍減。公元2000年以及2004年的總統大選，中國仍然以嚴詞恫嚇及各種手段，企圖影響台灣民主的進程，脅迫台灣人民自由意志的選擇。
　　政黨輪替以來，儘管我們不斷釋出善意、伸出無數次和平的橄欖枝，但是對岸卻不斷增加對台飛彈部署、持續擴張軍備，近期中國解放軍甚至明確頒訂2007、2010、以及2015三階段對台作戰準備任務，配合2005年中國人大通過所謂的《反分裂國家法》，想要以非和平手段片面改變台海現狀的企圖日益明顯，對民主台灣無疑是當前最實質而且迫切的威脅。
　　在「九六年台海危機」十週年及《反分裂國家法》一週年前夕，今天所召開的國安高層會議除了要思考「國統會」與《國統綱領》存廢的課題之外，更嚴肅而重大的意義在於：「捍衛民主」和「維護現狀」。「捍衛民主」是要落實主權在民的民主原則，確保兩千三百萬台灣人民自由意志的選擇權利不被剝奪；「維護現狀」則是要確保台灣自由、民主、人權的現狀以及台海和平的現狀不被片面改變。
　　民主是台灣最珍貴的資產，也因為台灣是多元民主的社會，任何政治議題的討論都難免眾聲喧嘩，但是作為一個負責任的政府，我們必須「立場堅定、務實前進」，做對的事、走對的路，如此才能夠對歷史負責，向人民負責。
　　今天的國安高層會議中，國家安全會議針對「國統會」及《國統綱領》存廢之評估內容為：
壹、「國統會」的成立與《國統綱領》的制定過程
一、「國統會」的成立
　　李登輝前總統於1990年3月獲國民大會近9成選票成為第8任總統後，同年6月底召開為期6天「國是會議」，達成之共識主要為回歸正常憲政體制、終止動員戡亂時期與廢除臨時條款，以及設立兩岸中介機構。
　　國民黨政府於同年8月間，由時任行政院副院長施啟揚召集包括馬英九等人，研商設立「國家統一委員會」相關事宜，決定：以任務編組方式在總統之下，成立「國家統一委員會」，不必根據法源；可以「設置要點」設立；性質為諮詢性質；任務在於有關國家統一大政方針之諮詢與研究；行政院大陸委員會仍應設立，該會為權責單位，負責大陸工作之執行；中介團體（即後來之海基會）之目的事業主管機關為行政院大陸委員會。
　　其後，總統府研擬《國家統一委員會設置要點》（草案），函請國民黨秘書長提報該黨中常會，並於9月12日修正通過，言明加速國家統一，研究並諮詢有關國家統一之大政方針，以任務編組方式，設置「國家統一委員會」。總統府則於9月21日依該設置要點，依相關作業程序辦理「國家統一委員會」之設立，並於10月間公布34名成員名單，召開首次會議。
　　由此觀之，國統會之成立並無法源基礎，僅能視為當時執政之國民黨中常會連串政治作為中之一項方案，其組成人員幾如同國民黨之內部組織。民進黨於前述設置要點通過當日，即以決議表明不參加國統會，亦即不為國統會成立背書，其主因為國統會設定「加速國家統一」單一目標，與該黨「台灣前途應由全體人民決定」之立場有異。
二、《國統綱領》的制定
　　國統會成立後，其研究委員與相關單位即開始研議《國家統一綱領》，目的為在終止動員戡亂後，將中國自「叛亂團體」之定位調整為「政治實體」，並以「不否定對方為政治實體」對抗中方主張「一國兩制」、視台灣為地方政府之謀台企圖。惟仍視「國家統一」為終極單一目標。1990年12月18日國統會公佈《國統綱領草案》，並於1991年2月23日由國統會第3次會議通過。
　　總統府則於1991年3月2日以秘書長名義將國統會會議通過之《國統綱領》函送行政院參照辦理。行政院3月14日院會以「報告事項」決定將《國家統一綱領》交由大陸委員會協調各機關配合辦理。此後，《國統綱領》成為國民黨政府對大陸政策的「指導原則」。
三、中國的反應
　　新華社於3月15日以記者採訪「有關方面負責人」之方式，對《國統綱領》提出評論，一方面稱此為台灣當局對統一問題作出之有意義表示，另一方面則批評該綱領提出不合情理之條件。人民日報3月18日則以「評論員」之規格，指責《國統綱領》近程階段之訴求，乃是台灣要以獨立政治實體進入國際社會，謀求外交上雙重承認，該要求極不現實；台灣當局仍未放棄所謂三民主義統一中國之目標，乃不切實際之幻想；台灣當局應正視中華人民共和國是代表中國人民的唯一合法政府之現實。
　　當時兼任陸委會主委之行政院副院長施啟揚在5月4日國統會第4次全體委員會議報告指出，該綱領並未獲中國善意回應，中國仍強硬指責台灣未放棄反共敵對立場，實際上推行兩個中國、一中一台和對等之政治實體。總體而言，中國「除對《綱領》中『共建統一的中國』一詞給予肯定外，對所揭示之目標、原則及進程等，均極盡詆譭之能事，毫無採納、商榷誠意」。
貳、從法制面看「國統會」與《國統綱領》
一、「國統會」是沒有法源依據的「任務編組」
　　根據現行《中央法規標準法》第5條規定，關於國家各機關之組織，應以法律定之；同法第4條，法律應經立法院通過，總統公布。
依上述「國統會」成立過程，乃依據國民黨中常會通過之設置要點，由總統府以秘書長函辦理其成立事宜，未經立法院通過。亦即「國統會」組織成立的依據僅為政黨通過之條文，政府即據以進行行政作業。雖在當時黨國一體之威權體制下該等例子並不少見，然從台灣已邁入民主法治的今日觀之，洵非正常。
　　其次，當時主政者亦認為「國統會」僅係一「任務編組」，其成立不必依據法源。如前行政院長郝柏村在1990年11月26日首次陸委會委員會及1991年8月13日行政院落實國家統一綱領研討會之致詞均稱國統會為任務編組。
　　故由當今民主法治之觀點，作為「大陸工作完整體系」中應規劃為最上層的國統會乃無法源依據之任務編組，係特殊時空下的產物，並非民主化以後法治社會正常的國家機關。
二、《國統綱領》是國民黨政府的政治策略，從無法定約束力
　　如前所述，「法律應經立法院通過，總統公布」，準此，「國統綱領」並非具實質意義之法律，其內容多為一般性、原則性之政治宣示或政治號召，並無具體政策措施。其亦非由具法定意義之國家機關制訂，顯然並非具法定約束力之法律文件。
　　即便該綱領係由行政院院會通過，但查其會議紀錄，其非由「討論事項」提出，而係列在「報告事項」。明敘為「院長交議：國家統一委員會所通過之《國家統一綱領》，擬交本院大陸委員會協調各機關配合辦理。報請鑒察」。而院會決定亦僅為交行政院大陸委員會協調各機關配合辦理。顯然此僅係報請院會鑒察之報告案，而非「討論事項」中提請院會核議、或請院會核轉立法院審議的討論案。其實質僅為以政治性的裁示要求法定意義之國家機關，「配合辦理」由不具法定意義之「非國家機關」所制訂、無法定約束力之政治性文件。
　　從此角度觀之，《國統綱領》比較恰當之性質定位，應視為當時正從威權戒嚴體制回歸至正常憲政體制之轉型期中，執政當局考量相關因素而提出之一項表達其政治號召、政治策略或政治方向之綱領性文件，有其特定時空背景，一如政黨之政策綱領，並不像法律般具有約束國家機關的長遠法定約束力。
　　質言之，《國統綱領》並非具有實質意義之法律，乃係特定時空下主政者因應政局需要，提出之政治號召或策略，並不具有法定約束力。
參、有關「國統會」與《國統綱領》存廢的思考
　　近年來「國統會」與《國統綱領》之存廢成為台灣內部政治分歧之敏感議題，贊成廢止者有之，主張維持者亦有之。近來國內相關民調亦顯示民意對廢止與否有若干分歧。最近由國策研究院進行之民調顯示，67.5％國內民眾贊同針對國統綱領存廢進行檢討，51.3％反對國統綱領主張台灣最後必須和中國統一（24.2％贊成），60.9％贊同兩岸應維持現狀，近8成（78％）贊同台灣前途應由台灣2300萬人民決定（7％反對）。不同立場之媒體亦有不同的民調呈現及解讀。
　　以下謹就相關面向思考「國統會」與《國統綱領》之存廢：
一、台灣民主發展：
　　民主乃台灣獲得國際支持及安全之最大保證，台灣自60年代經濟發展至90年代民主化過程獲致之民主與繁榮，具有重要戰略價值。「中華民國是一個主權獨立國家，國家主權屬於2300萬人民，台灣前途之任何改變，只有2300萬人民始有權決定」，此為當前台灣社會對國家主權及台灣前途之最大共識。若依照國統綱領之終極統一目標，無異剝奪台灣2300萬人民自由選擇、不預設立場、不排除任何選項之權利。
二、維持現狀之主流民意：
　　歷次民調均顯示8成以上民眾主張台海兩岸維持現狀，此「維持現狀」乃給予台灣人民在時機成熟時作出選擇之要件；兩岸之間應維持現狀並經由對話和平解決歧見亦係國際社會之主流意見。惟中國於2005年3月通過《反分裂國家法》，明訂統一是台灣人民之法律義務與神聖職責，並使用非和平手段達成統一，將政策變成更僵硬的法律，意圖片面改變現狀，破壞民主台灣生存權之態勢更為明顯。
三、中國對台分化與壓制：
　　中國不願與我民選政府打交道，藉由邀請在野黨主席赴訪、允許台灣農產品銷中免關稅等手段，使台灣經民主選擇產生的政府喪失作用，扼殺台灣民主之意圖甚明。此外，近來中國企圖促使台灣在政治、軍事、外交及經濟等層面更向其傾斜，相關事例如次：
--政治方面：邀請在野黨領袖往訪，拒絕與我民選政府溝通。海協會會長汪道涵過世時，拒我海基會派員弔唁。並全力發動「法律戰」、「輿論戰」、「心理戰」等三戰攻勢，以民逼官、以商圍政，積極分化台灣內部。
--軍事方面：近年來不斷加強對台動武之準備，擴大動武條件，相關措詞益趨強烈。對台飛彈部署從2000年約200枚到2005年約800枚，增加近4倍；並持續擴充軍備，購入現代化武器，相關作為亦引發國際關切。如美國防部長倫斯斐2004年6月在新加坡即質疑中國在未遭受任何國家威脅下，為何要持續大幅擴軍，及為何在海峽對岸部署大量飛彈瞄準台灣；日本外相麻生12月亦表示，中國擁有核武，軍費開支不斷增加，且缺乏透明度，對日本構成相當威脅。
--外交方面：中國在國際間塑造「和平發展」假象，卻持續三光政策，不斷打壓我國際空間，欲在國際社會矮化我國主權。例如台灣已正式加入WTO，但中方連WTO通訊名錄亦要介入操弄矮化台灣；WHO已通過IHR（國際衛生條例）之修訂，但我仍無法順利參與技術性會議等；此外，更以金錢積極拉攏我邦交國。
--經濟方面：台灣對外投資9成赴中國，對外貿易若非對中國出超，則恐已出現入超之驚人情況。此外，過度對中依賴結果，造成台灣工農業技術不斷遭竊、利潤下降、結構性失業、工資上漲之停滯等需嚴肅面對之課題。
　　政府大陸政策始終是以追求兩岸和平穩定為最高目標，惟上述層面皆產生漸進改變台海現狀之問題，我必須採取防制行動。此時處理國統會及國統綱領，毋寧可視為確保台灣民主成果，抵制中國打壓及矮化我主權，防範台海情勢往中國傾斜而漸進改變台海現狀之最起碼努力。
肆、結論
一、基於中國意圖以非和平手段片面改變台海現狀：
　　陳總統於2000年就職演說曾提出「沒有廢除國統綱領與國統會的問題」，惟其明確之前提為「中國無意對台動武」。然而，令人遺憾的是，回顧過去迄今情勢，中國對台威脅打壓與日俱增，具針對性的軍事部署導致兩岸關係無法確保穩定，甚且罔顧國際社會的嚴重關切，強行制定《反分裂國家法》，乃係揭示「非和平方式」之戰爭授權法。中國擬片面改變台海現狀之意圖昭然若揭，台灣必須亟思反制，以維護和平穩定之現狀。
二、基於「國統會」僅依國民黨中常會之決議成立，《國統綱領》從無法定約束力：
　　從法制面而言，「國統會」是依據1990年國民黨中常會通過之設置要點成立，非由國家機關依法宣示成立。《國統綱領》僅是報請行政院院會鑒察之政治策略綱領性文件，從未獲立法院同意，並非國家法律文件，自始無法定之約束力。
三、基於主權在民之民主原則：
　　預設兩岸統一或任何前提，都是剝奪、限制台灣2300萬人民自由選擇之權利。「國統會」之終止運作及《國統綱領》之終止適用，不涉及現狀之改變，而是基於主權在民之民主原則。只要符合民主的原則，尊重2300萬台灣人民自由意志的選擇，兩岸未來將發展任何形式的關係，我們都不排除；也堅持任何人不得為台灣人民的自由選擇預設前提或終極目標。此一民主核心價值必須加以維護確立。
　　綜上所述，爰建議「國統會」應予終止運作(cease to function)，不再編列預算，原負責業務人員歸建；《國統綱領》應予終止適用(cease to apply)，並依程序送請行政院查照。